1. Sur l’exigence d’une procédure préalable
On distinguera ici, sommairement et sous réserve de vérification pour chaque mécanisme, les mécanismes conventionnels qui semblent tous exiger un épuisement des voies de recours internes ainsi que, pour les communications étatiques, une procédure de conciliation et les mécanismes du Conseil des droits de l’homme qui semblent écarter ces exigences de recevabilité.
1.1. La question de l’épuisement des voies de recours internes
1.1.1. L’exigence d’épuisement des voies de recours internes
Que l’on soit dans un contentieux proprement juridictionnel ou quasi-juridictionnel et dans un contentieux universel ou régional, les instruments de protection des droits de l’homme, tant « régionaux » que « universels », soumettent la formulation des requêtes à un organe de contrôle à une exigence d’épuisement des voies de recours internes, qu’il s’agisse des requêtes individuelles ou étatiques.
Le système africain se démarque de ses homologues américaine et européen de manière seulement formelle dans la mesure où la Charte affirme cette exigence séparément pour chaque type de communications devant la Commission (article 50 de la Charte pour les communications étatiques[1] et 56 pour les autres communications[2]) alors que ses homologues le font de manière indifférenciée pour la recevabilité des deux types de communications devant la Commission américaine[3] et la Cour européenne[4]. Cela dit, le règlement intérieur de la Cour pose cette exigence de manière indifférenciée pour les deux types de recours (Règle 40 § 2 du règlement intérieur de la Cour du 1 septembre 2020[5] ; Règle 41 § 3, b) du même règlement[6] ; Règle 50 § 2 du même document[7]).
[1] « La Commission ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assurée que tous les recours internes, s’ils existent, ont été épuisés, à moins qu’il ne soit manifeste pour la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale ».
[2] « Les communications visées à l’article 55 reçues à la Commission et relatives aux droits de l’homme et des peuples doivent nécessairement, pour être examinées, remplir les conditions ci-après : […] ; 5. Etre postérieures à l’épuisement des recours internes s’ils existent, à moins qu’il ne soit manifeste à la Commission que la procédure de ces recours se prolonge d’une façon anormale ».
[3] Article 46 : « 1. La Commission ne retient une pétition ou communication présentées conformément aux articles 44 ou 45 que sous les conditions suivantes, à savoir : a. Que toutes les voies de recours internes aient été dûment utilisées et épuisées conformément aux principes du Droit international généralement reconnus ; […] ».
[4] Article 35 – Conditions de recevabilité : « 1. La Cour ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus, et dans un délai de quatre mois à partir de la date de la décision interne définitive ».
[5] « La requête doit indiquer la violation alléguée et comporter la preuve de l’épuisement des voies de recours internes ou de leur prolongation anormale ou leur inefficacité, ainsi que les mesures attendues ou les injonction sollicitées ».
[6] « Le formulaire doit être signé par le requérant ou son représentants, le cas échéant, et accompagné des documents suivants : […] ; b) des copies des documents et des décisions indiquant que le requérant s’est conformé à l’exigence relative à l’épuisement des voies de recours internes prévue à l’article 56, alinéa 5 de la Charte et à la règle 50, alinéa 2, sous-alinéa e) du Règlement lorsque le requérant fait valoir une exception à cette exigence, il doit fournir des copies des documents à l’appui ».
[7] « Les requêtes introduites devant la Cour doivent remplir toutes les conditions ci-après : […] ; e) Etre postérieures à l’épuisement des recours internes s’ils existent, à moins qu’il ne soit manifeste à la Cour que la procédure de ces recours se prolonge de façon anormale ; f) Etre introduite dans un délai raisonnable courant depuis l’épuisement des recours internes ou depuis la date retenue par la Cour comme faisant commencer à courir le délai de sa saisine ».
Dans les trois systèmes régionaux, la condition est entendue de manière souple, les organes de contrôle n’exigeant pas que le demandeur développe les mêmes arguments devant les juridictions internes puis devant eux, mais seulement que le grief soulevé dans l’ordre international l’ait été « au moins en substance » dans l’ordre interne[1].
[1] Voir par exemple Commission ADHP, 23 avril 2013, Dabalorivhuwa Patriotic Front c. République d’Afrique du Sud, Communication n° 335/2006 : « 82. La Commission africaine note que les plaignants ont administré des preuves prima facie attestant que leur affaire avait été soumise à toute la hiérarchie des juridictions sud-africaines, dans l’espoir de bénéficier d’un règlement. En outre, ce sont les mêmes faits cités dans l’affaire rejetée par les tribunaux nationaux qui ont été soumis à la Commission africaine. Les plaignants ne sont pas obligés de citer les articles précis de la Charte qui ont été violés, mais, s’ils le faisaient, il ne serait pas juste de les pénaliser en estimant qu’ils n’auraient pas soulevé devant les juridictions nationales le fait que ces articles avaient été violés. 83. Dans sa décision relative à l’affaire Mouvement des Réfugiés mauritaniens au Sénégal c. Sénégal, la Commission note qu’elle n’exige pas que les plaintes devant être soumises ultérieurement au niveau international aient été soulevées, « du moins quant au fond », au niveau interne, par exemple en faisant référence au droit particulier menacé soit en le désignant soit dans le cadre d’une argumentation « ayant un effet similaire ou comparable », comme le fait le système européen (Communication 162/97, Onzième Rapport d’activité 1997-1998, Annexe II). Cela veut dire, en substance, que les plaignants ne sont pas tenus d’avoir cité devant les juridictions nationales les articles de la Charte supposés avoir été violés. Ce qui importe, à ce niveau, c’est que les plaignants citent les faits, administrent la preuve d’une violation prima facie des articles de la Charte et qu’ils ont utilisé et épuisé les voies juridiques qui étaient à leur disposition dans l’Etat pour réparer le préjudice, et cela suffit à la Commission pour qu’elle se prononce sur la recevabilité de cette obligation ». Voir également : Cour EDH, 27 février 1980, Deweer c. Belgique, série A n° 35, § 29 ; Cour EDH, 6 novembre 1980, Guzzardi c. Italie, série A n° 39 ; Cour EDH, 23 avril 1992, Castells c. Espagne, série A n° 236, §§ 27-32 ; Cour EDH, 16 décembre 1992, De Geouffre de la Pradelle c. France, série A n° 253-B, § 26 ; Cour EDH, 20 septembre 1993, Saïdi c. France, série A n° 261-C, §§ 39-40 ; Cour EDH, 10 juillet 1998, Sidiropoulos et autres c. Grèce ; Cour EDH, 28 septembre 1999,Civet c. France, Requête n° 29340/95 ; Cour EDH, 6 mars 2001, Rablat c. France Requête n° 49285/99, décision d’irrecevabilité partielle ; Cour EDH [GC], 28 avril 2004, Azinas c. Chypre, §§ 40-41 ; Cour EDH [GC], 1 juin 2010, Gäfgen c. Allemagne, § 146 ; Cour IADH, 27 septembre 1999, Maria Merciadu de Morini c. Argentine, Pétition n° 11307, Rés. N° 102/99 ; Cour IADH, 25 novembre 2004, Lori Berenson Mejia c. Pérou, arrêt (fond), Série C n° 119, § 155 ; CDH, 26 avril 2001, Kavanagh c. Irlande, Communication n° 819/1998, § 9.3.
De même, dans les trois systèmes régionaux comme dans les systèmes universels, cette exigence souffre d’aménagements à peu près équivalents, l’exigence n’étant pas opposée au demandeur s’il n’existe pas de recours susceptible de lui donner gain de cause, si ceux-ci ne sont pas accessibles ou s’il est confronté à une pratique administrative ou situation de violation généralisée des droits de l’homme, autant de conditions dont les organes contentieux régionaux apprécient souverainement la réalisation, souvent à l’issue d’un examen de l’affaire particulière qui leur est soumise[1].
[1] Voir L. Hennebel & H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, Paris, Pedone, 2016, § 426 et s.
1.1.1.1. L’exigence comme condition de recevabilité des communications étatiques
On l’a dit, cette exigence est posée à la recevabilité des communications étatiques dans le système africain. La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples eut à traiter de cette condition dans la seule affaire interétatique dont elle fut saisie, l’affaire 227/99, République démocratique du Congo c. Burundi, Rwanda, Ouganda de 2003. Elle affirma, § 62, ne pouvoir connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assurée que les dispositions de l’article 50 de la Charte africaine et l’article 97 (c) du Règlement intérieur alors applicable ont été respectées, c’est-à-dire si « toutes les voies de recours interne, si elles existent, ont été épuisées, à moins que la procédure de ces recours ne se prolonge d’une façon anormale[1].
[1] En l’espèce, § 63, « La Commission [africaine] note que les violations ayant fait l’objet de la plainte sont paraît-il perpétrées par les Etats défendeurs sur le territoire de l’Etat plaignant. Dans ce cas, la Commission [africaine] estime qu’il n’existe pas de voies de recours internes et la question de leur épuisement ne se pose donc pas ». Disponible à http://caselaw.ihrda.org/fr/doc/227.99/view/ [consulté le 6 février 2015]
De même est-ce le cas, au niveau universel, en vertu de l’article 41 § 1 c) du PIDCP[1] ; de l’article 11 § 3 de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale[2] ; de l’article 21 § 1 c) de la convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants[3] ; de l’article 76 § 1 c) de la convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille[4], du Protocole facultatif se rapportant au PIDESC adopté par la résolution A/RES/63/117 de l’AGNU du 10 décembre 2008[5].
[1] « Le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été utilisés et épuisés, conformément aux principes de droit international généralement reconnus […] ».
[2] « Le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise conformément au paragraphe 2 du présent article qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été utilisés ou épuisés, conformément aux principes de droit international généralement reconnus. Cette règle ne s’applique pas si les procédures de recours excèdent des délais raisonnables ».
[3] « Le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise en vertu du présent article qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été utilisés et épuisés, conformément aux principes de droit international généralement reconnus. Cette règle ne s’applique pas dans les cas où les procédures de recours excèdent des délais raisonnables ni dans les cas où il est peu probable que les procédures de recours donneraient satisfaction à la personne qui est la victime de la violation de la présente Convention ».
[4] « Le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été utilisés et épuisés, conformément aux principes de droit international généralement reconnus. […] ».
[5] Article 10 du protocole facultatif pour les communications interétatiques : « c) Le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été exercés et épuisés. Cette règle ne s’applique pas dans les cas où, de l’avis du Comité la procédure de recours excède des délais raisonnables ».
1.1.1.2. L’exigence comme condition de recevabilité des communications individuelles
On l’a dit, cette exigence est posée devant la Commission africaine qui a dû en traiter dans un grand nombre d’affaires[1].
[1] Voir notamment Commission ADHP, 22 Mars 1995, Constitutional Rights Project (in respect of Wahab Akamu, G. Adega and others) v. Nigeria, Communication No. 60/91, § 10 : il « serait incorrect d’obliger les plaignants à user des voies de recours qui ne fonctionnent pas de façon impartiale et qui ne sont pas tenues de statuer conformément aux principes de droit. Le recours n’est ni adéquat ni efficace » ; Commission ADHP, 11 octobre 1995, Commission nationale des droits de l’homme et des libertés c. Tchad, Communication n° 74/92, § 30 : « La Commission doit interpréter l’Article 56.5 en se référant à sa mission de protection des droits de l’homme et des peuples telle que stipulée dans la Charte. La Commission ne peut pas absolument exiger que la demande d’épuisement des recours internes s’applique littéralement aux cas où le plaignant se trouve dans l’incapacité de saisir les tribunaux nationaux pour chaque plainte individuelle. En raison de la gravité de la situation des droits de l’homme et du grand nombre de personnes impliquées, les recours qui pourraient théoriquement exister devant les tribunaux nationaux sont dans la pratique inexistants ou, au terme de la Charte se prolongent d’une façon anormale » ; Commission ADHP, octobre 1996, Rencontre Africaine pour la Défense des Droits de l’homme (RADDHO) c. Zambie (2000) AHRLR 321 (ACHPR 1996), Comm. No. 71/92 : « 9. La condition relative à l’épuisement des voies de recours internes avant la présentation d’une plainte devant des instances internationales est fondée sur le principe que l’Etat visé doit d’abord avoir l’opportunité de redresser par ses propres moyens, dans le cadre de son propre système judiciaire, les torts qui auraient été causés aux individus. 10. Cela ne signifie pas que les plaignants doivent épuiser des voies de recours internes qui, en termes pratiques, ne sont ni disponibles ni pratiques » ; Commission ADHP, octobre 1996, Organisation mondiale contre la torture c. Rwanda, Communications 27/89, 46/91, 49/91, 99/93 : 14. Il apparaît, tel que stipulé par l’article 58 de la Charte Africaine, que les communications 27/89, 46/90, 99/93 contre le Rwanda relèvent l’existence de violations graves et massives des dispositions de la Charte Africaine. 15. L’article Article 56 de la Charte Africaine demande que les plaignants épuisent les voies de recours internes avant que la Commission ne se saisisse de l’affaire, à moins qu’il ne soit établi qu’en termes pratiques que ces recours ne sont pas disponibles ou qu’ils sont prolongés de façon anormale. La condition d’épuisement des voies de recours est fondé sur le principe qu’un gouvernement doit être informé des violations des droits de l’homme afin d’avoir l’opportunité d’y remédier avant qu’il ne soit appelé devant un organe international. 16. Conformément à ses décisions antérieures sur des cas de violations graves et massives des droits de l’homme, étant donné l’ampleur et la diversité des violations alléguées et le grand nombre de personnes impliquées, la Commission considère que les voies de recours internes ne doivent pas être épuisées et déclare ainsi les communications recevables. 17. Pour tous ces motifs, la Commission a déclaré ces communications recevables » ; Commission ADHP, 5 novembre 2013, Luke Munyandu Tembani et Benjamin John Freeth (représentés by Norman Tjombe) c. Zimbabwe et treize autres, Communication n° 409/12, § 96 : « La règle d’épuisement des recours, codifiée selon les termes de l’Article 56(5) de la Charte africaine, est un principe du droit international qui accorde à un Etat la possibilité de réparer le tort survenu dans le cadre de sa propre législation intérieure avant qu’il ne soit fait appel à sa responsabilité internationale au niveau international. Une règle bien établie du droit international coutumier veut qu’avant d’instituer une procédure internationale, les divers recours procurés par l’Etat aient été épuisés [Voir aussi N. Udombana, So Far, So Fair: The Local Remedies Rule in the Jurisprudence of the African Commission on Human and Peoples’ Rights (2003) 97 AJIL No. 1, p. 2 visible sur < http://www.asil.org/ajil/udombana.pdf> (site visité le 03 août 2012) ; S. D’Ascoli et K. Maria Scherr, « The Rule of Prior Exhaustion of Local Remedies in the International Law Doctrine and its Application in the Specific Context of Human Rights Protection », European University Institute, EUI Working Papers Law 2007/02, p. 15 »] et § 97 et s. ; Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, 30 juin 2017, Free Legal Assistance Group, Lawyers Committee for Human Rights, Union africaine des droits de l’homme, les témoins de Jéhovah c. RDC, Communications n° 25/89-47/90-56/91-100/93; Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, 45e session ordinaire, 13-27 mai 2009, Sudan Human Rights Organisation & Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) c. Soudan, Communication n° 279/03-296/05, §§ 96 ss. Sur la jurisprudence de la Commission, H. Tigroudja, « Le système africain de protection des droits de l’homme : laboratoire des droits universels ? Analyse des sources externes utilisées dans la jurisprudence de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples », in Humanisme et droit. En hommage au professeur Jean Dhommeaux, Paris, Pedone, 2013, pp. 414-415. ; M. Hansungule, “La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples”, in A.A. Yusuf & F. Ouguergouz (dir.), L’Union africaine : Cadre juridique et institutionnel. Manuel sur l’organisation panafricaine, Paris, Pedone, 2013, pp. 363-386, 382 et s.
Cette exigence est également posée au niveau universel niveau universel dans le cadre du premier Protocole additionnel au PIDCP[1], du Protocole facultatif se rapportant au PIDESC adopté par la résolution A/RES/63/117 de l’AGNU du 10 décembre 2008[2]. De même, l’article 22 § 5 a) de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants[3] ; l’article 77 § 3 de la convention pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille[4] ; l’article 31 § 2 de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées[5] ; l’article 14 § 7 a) de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale adoptée le 21 décembre 1965 et entrée en vigueur le 4 janvier 1969[6].
[1] Voir les articles 2 (« Sous réserve des dispositions de l’article premier, tout particulier qui prétend être victime d’une violation de l’un quelconque des droits énoncés dans le Pacte et qui a épuisé tous les recours internes disponibles peut présenter une communication écrite au Comité pour qu’il l’examine ») et 5 § 2 b) (« Le Comité n’examinera aucune communication d’un particulier sans s’être assuré que : […] b) Le particulier a épuisé tous les recours internes disponibles. […]»). Voir déjà le PIDESC adopté le 10 décembre 2008 par la résolution 63/117 de l’AGNU, entré en vigueur, art. 3 : « 1. Le Comité n’examine aucune communication sans avoir vérifié que tous les recours internes ont été épuisés. Cette règle ne s’applique pas dans les cas où la procédure de recours excède des délais raisonnables »
[2] Article 3 § 1 : « Le Comité n’examine aucune communication sans avoir vérifié que tous les recours internes ont été épuisés. […] ».
[3] « Le Comité n’examinera aucune communication d’un particulier conformément au présent article sans s’être assuré que : […] ; b) le particulier a épuisé tous les recours internes disponibles ; cette règle ne s’applique pas si les procédures de recours excèdent des délais raisonnables ou s’il est peu probable qu’elles donneraient satisfaction au particulier qui est la victime d’une violation de la présente Convention ».
[4] « Le Comité n’examine aucune communication d’un particulier conformément au présent article sans s’être assuré que : […] ; b) Le particulier a épuisé tous les recours internes disponibles […]».
[5] « Le Comité déclare irrecevable toute communication [individuelle] si : […] d) Tous les recours internes efficaces disponibles n’ont pas été épuisés […] ».
[6] « Le Comité n’examinera aucune communication d’un pétitionnaire sans s’être assuré que celui-ci a épuisé tous les recours internes disponibles. Toutefois, cette règle ne s’applique pas si les procédures de recours excèdent des délais raisonnables ».
La solution adoptée par l’article 14 de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale est un peu singulière en ce sens que cet article exige à la fois l’épuisement de tous les recours internes disponibles, mais également de ceux formés devant l’organisme créé ou désigné par cet Etat conformément au paragraphe 2 de cet article (qui n’impose pourtant pas une telle création ou désignation…).
1.2. L’exigence de consultations en cas de communications étatiques
2. Question du cumul des plaintes internationales et forum shopping
La multiplication des procédures régionales et internationales de garantie couplée avec le développement des organes conventionnels pose des problèmes d’articulation.
2.1. En l’absence de clause d’articulation
2.1.1. Le principe de libre concurrence des procédures
2.1.2. Le jeu des réserves étatiques
2.2. Les clauses d’articulation
2.2.1. Les clauses d’exclusion des recours multiples
2.2.1.1. Irrecevabilité des plaintes pendantes ou l’évitement de la litispendance internationale
2.2.1.2. Irrecevabilité des plaintes déjà examinées
Un certain nombre de traités disposent qu’une plainte ou communication est irrecevable si elle a déjà été examinée par l’organe de contrôle lui-même ou un autre organe international.
Voir en ce sens le cas des communications devant la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples[1] et des plaintes devant la Cour, l’article 6 du protocole de 1998 renvoyant aux conditions de recevabilité de l’article 56 de la Charte[2]. On trouve le même genre de solution dans les systèmes régionaux américain[3] et européen[4].
[1] Article 56 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples : « Les communications visées à l’article 55 reçues à la Commission et relatives aux droits de l’homme et des peuples doivent nécessairement, pour être examinées, remplir les conditions ci-après : […].. 7. Ne pas concerner des cas qui ont été réglés conformément soit aux principes de la Charte des Nations Unies, soit de la Charte de l’Organisation de l’Unité africaine et soit de dispositions de la présente Charte ».
[2] Voir également, l’art. 50 du Règlement de la Cour du 1 septembre 2020 : « 2. Les requêtes introduites devant la Cour doivent remplir les conditions ci-après : […] g) Ne pas concerner des affaires qui ont été réglées par les Etats concernés, conformément aux principes de la Charte des Nations Unies, de l’Acte constitutif de l’Union africaine ou des dispositions de la Charte ».
[3] Article 47 de la Convention interaméricaine : « La Commission déclarera irrecevable toute pétition ou communication introduite en vertu des articles 44 et 45 si : […] d. la requête fait substantiellement double emploi avec une précédente pétition ou communication déjà examinée par la Commission ou par un autre organisme international ».
[4] Article 35 § 2 de la Convention EDH : « La Cour ne retient aucune requête individuelle introduite en application de l’article 34, lorsque : […] b) elle est essentiellement la même qu’une requête précédemment examinée par la Cour ou déjà soumise à une autre instance internationale d’enquête ou de règlement, et si elle ne contient pas de faits nouveaux ».
Droits africains / African Legal Studies 