Les mécanismes non contentieux internationaux de protection des droits de l’homme en Afrique

Pour citer : J. Matringe, “Les mécanismes non contentieux internationaux de protection des droits de l’homme en Afrique”, https://droitsafricainsonline.com/themes/droits-de-la-personne-humaine-travail-en-cours/les-mecanismes-de-garantie-des-droits-de-la-personne-humaine-en-afrique/les-mecanismes-regionaux-et-continentaux-de-protection-des-droits-de-la-personne-humaine-en-afrique/les-mecanismes-non-contentieux/, à jour au 02/09/2023

Plan

1. Compétence matérielle

Hors contentieux, certaines instances ont une compétence générale comme l’EPU au niveau universel ou son équivalent africain, le mécanisme d’évaluation par les pairs dans le cadre du NEPAD.

De leur côté, le mécanisme de la procédure 1503 révisée et les mécanismes de plaintes établis dans le cadre des procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme et des systèmes régionaux couvrent la violation de l’ensemble des droits de l’homme par tout Etat, y compris, semble-t-il celles à l’égard desquelles il ne se serait pas engagé[1]. On le voit, le champ de compétence est ainsi bien plus large que celui des organes contentieux.


[1] Voir ainsi Conseil des droits de l’homme, résolution 5/2, Code de conduite pour les titulaires de mandat au titre des procédures spéciales du Conseil des droits de l’homme, 18 juin 2007, article 6 – Prérogatives : « Sans préjudice des prérogatives prévues dans leur mandat, les titulaires de mandat : […] c) Evaluent toutes les informations reçues à la lumière des normes relatives aux droits de l’homme internationalement reconnues relevant de leur mandat et des conventions internationales auxquelles l’Etat intéressé est partie ».

2. Le système de présentations de rapports étatiques

Dans la veine de ce qui existe dans le cadre des mécanismes de garantie devant les comités des traités universels, l’article 62 de la CADHP énonce que chaque Etat partie s’engage à présenter tous les deux ans un rapport sur les mesures d’ordre législatif ou autre, prises en vue de donner effet aux droits et libertés reconnus et garantis dans la Charte[1]. Dans le silence de la Charte, la Commission a obtenu de la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement que ce soit elle qui soit compétente pour en connaître. Dans ses observations finales, la Commission relève tant les aspects négatifs que ceux positifs et ceux pour lesquels elle se dit préoccupée, avant de formuler des « recommandations » à l’adresse de l’Etat examiné.

De même, le Comité africain des droits et du bien-être de l’enfant peut examiner les rapports que les Etats parties à la Charte des droits et du bien-être de l’enfant s’engagent à lui soumettre sur les mesures qu’ils auront adoptées pour donner effet aux dispositions de la Charte ainsi que des progrès réalisés dans l’exercice de ces droits (art. 43 de la Charte). Comme ci-dessus, après un dialogue avec l’Etat, le Comité établit ses « observations finales » et recommandations à l’Etat qui a déposé son rapport.


[1] Voir F.D. Gaer, “First Fruits: Reporting by States under the African Charter on Human and Peoples’ Rights”, NQHR, Vol. 10, No. 1, pp. 29-42. ; J. Hatchard, « Reporting Under International Human Rights Instruments by African Countries », Journal of African Law, Vol. 38, 1994, pp. 61-63.

De manière intelligente quand on sait le nombre de rapports que doivent établir les Etats et l’indigence de certaines administrations africaines, l’article 26 § 1 du Protocole relatif aux droits des femmes en Afrique n’exige pas de rapports spécifique relatif à ses dispositions, mais énonce l’obligation des Etats d’inclure dans les rapports périodiques remis conformément à l’article 62 de la Charte des dispositions relatifs aux droits des femmes[1].


[1] « Les Etats assurent la mise en œuvre du présent protocole au niveau national et incorporent dans leurs rapports périodiques présentés conformément aux termes de l’article 62 de la Charte africaine, des indications sur les mesures législatives ou autres qu’ils ont prises pour la pleine réalisation des droits reconnus dans le présent Protocole ».

On trouve également cette technique de garantie dans les systèmes américain et européen.

De manière originale, sur le continent américain, les articles 42 et 43 de la Convention interaméricaine prévoient deux mécanismes de rapports devant la Commission[1]. Il en est de même de l’article 19 du Protocole additionnel de San Salvador relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1988 devant l’OEA (dont les organes de contrôle ont changé)[2]. Cela dit, la Commission est censée intervenir dans le mécanisme jusqu’ici, semble-t-il, inusité[3]. Voir également l’art. 17 de la Convention interaméricaine visant à prévenir et à punir la torture. De même, en vertu de l’article 10 d la Convention interaméricaine sur la prévention, la punition et l’éradication de la violence à l’égard des femmes de 1994, les Etats parties doivent soumettre un rapport périodique à la Commission interaméricaine des femmes. Voir encore la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des personnes handicapées, l’examen des rapports périodiques étant l’instrument principal à la disposition du Comité interaméricain sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des personnes handicapées.


[1] Article 42 : « Les Etats parties doivent remettre à la Commission des Droits de l’Homme copie des rapports et études qu’ils soumettent chaque année, dans leurs domaines respectifs, aux Comités exécutifs du Conseil économique et social interaméricain et du Conseil interaméricain pour l’Education, la Science et la Culture, afin que ladite Commission veille à la promotion des droits dérivés des normes économiques et sociales et de celles relatives à l’éducation, la science et la culture, énoncées dans la Charte de l’Organisation des Etats Américains, réformée par le Protocole de Buenos Aires » ; article 43 : « Les Etats parties à la présente convention s’engagent à fournir, sur demande de la Commission, des informations sur la manière dont leur droit interne assure l’application effective de toutes les dispositions de la Convention ».

[2] « 1. Les Etats parties au présent Protocole s’engagent à présenter, conformément aux dispositions du présent article et aux normes pertinentes que devra à cet effet élaborer l’Assemblée générale de l’Organisation des Etats américains, des rapports périodiques sur les mesures progressives qu’ils auront prises pour assurer le respect des droits consacrés par le présent Protocole. 2. Tous les rapports sont présentés au Secrétaire général de l’OEA qui les transmet au Conseil économique et social interaméricain et au Conseil interaméricain pour l’éducation, la science e al culture pour qu’ils les examinent à la lumière des dispositions du présent article. Le Secrétaire général envoie copie desdits rapports à la Commission interaméricaine des droits de l’homme. 3. Le Secrétaire général de l’Organisation des Etats américains transmet également aux organismes spécialisés dus système interaméricain, dont sont membres les Etats parties au présent Protocole, copies des rapports transmis ou des passages pertinents desdits rapports, dans la mesure où ils ont trait à des questions relevant de la compétence desdits organismes, conformément à leurs instruments constitutifs ».

[3] « Une copie de chaque rapport étatique est envoyée à la Commission qui a par ailleurs le pouvoir de formuler des observations et de faire des recommandations dans le domaine des droits économiques, sociaux et culturels à l’égard de tous les Etats parties ou de certains. Ces observations et recommandations sont intégrées dans le rapport annuel de la Commission à l’Assemblée générale ou dans un rapport spécial », L. Hennebel & H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, Paris, Pedone, 2016, § 511.

En parallèle, en tant qu’organe de l’OEA, la Commission peut demander à tout Etat membre de cette organisation de lui donner des renseignements sur les mesures qu’ils ont adoptées en matière de droits de la personne humaine. Il semble que la Commission ait préféré ce système de demandes d’informations à certains Etats au contrôle systématique des rapports[1].


[1] « Pour des raisons historiques et stratégiques, la Commission interaméricaine des droits de l’homme n’a pas développé de mécanisme de contrôle sur rapport systématique des Etats parties à la Convention américaine. Elle a choisi en revanche d’utiliser ses pouvoirs statutaires (renforcés par l’article 41 de la Charte) pour examiner et suivre les situations des droits de l’homme de certains Etats en particulier. Ce mode de contrôle s’apparente plus, selon notre typologie, à un contrôle par voie d’enquête (…) », L. Hennebel & H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, Paris, Pedone, 2016, § 510.

De manière originale, l’article 52 de la Convention EDH énonce une obligation des Etats parties de fournir un rapport périodique au Secrétaire général du Conseil de l’Europe, mais sur demande et non de manière systématique et périodique[1]. Ce mécanisme de contrôle est cependant peu utilisé dans la pratique.


[1] « Toute Haute partie contractante fournira sur demande du Secrétaire général du Conseil de l’Europe les explications requises sur la manière dont son droit interne assure l’application effective de toutes les dispositions de cette Convention ».

De manière plus classique, le Comité européen des droits sociaux adossé à la Charte sociale européenne exerce également un contrôle sur rapports transmis annuellement par les Etats parties aux deux chartes sur le respect par eux de certaines dispositions de ces instruments en plus d’autres fonctions. C’est le mécanisme principal à la disposition du Comité d’experts de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires pour contrôler le respect de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (adoptée en 1992 et entrée en vigueur en 1998), le Comité pouvant effectuer des visites pour vérifier le respect du traité avec l’accord de l’Etat intéressé. Il en est de même du Comité de bioéthique pour assurer le respect de la Convention pour la protection des droits de l’homme et de la dignité de l’être humain à l’égard des applications de la biologie et de la médecine (adoptée en 1997 et entrée en vigueur en 1999), étant précisé qu’il s’agit, comme pour la Convention EDH d’un rapport à fournir sur demande et non pas de manière automatique. C’est semble-t-il le seul mécanisme mis à la disposition du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales afin de surveiller le respect de ladite Convention-cadre (adoptée en 1995 et entrée en vigueur en 1998) ledit Comité disposant également d’une faculté de visite avec le consentement de l’Etat intéressé. Dans la même veine, le respect de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte contre la traite des êtres humains (adoptée en 2005 et entrée en vigueur en 2008) est surveillé par un contrôle des rapports des Etats parties qui doivent répondre à un questionnaire établi par le GRETA.

3. Les observations générales et avis consultatifs

En plus de leur travail d’étude et de rapport, les organes de contrôle peuvent développer des pratiques plus intrusives.

3.1. Les observations et recommandations générales

Les organes régionaux de contrôle peuvent adopter des observations ou recommandations générales.

Ainsi en est-il de la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples[1]. De même, en Europe, le comité européen des droits sociaux peut adopter des observations interprétatives[2] et la Commission européenne contre le racisme et l’intolérance « adopte des positions sur des problématiques particulières et s’efforce d’orienter les Etats du Conseil de l’Europe en leur offrant des lignes directrices en la matière. Pour ce faire, la Commission publie des recommandations de politique générale adressées aux Etats membres du Conseil de l’Europe »[3]. L’article 19 § 7 du Protocole de San Salvador confie un même type de compétence à la Commission interaméricaine[4].


[1] Voir ainsi #Commission ADHP, 6 novembre 2012, Observations Générales n° 1 sur l’article 14 (1) (d) et (e) du Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits de la Femme en Afrique. Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=14; Commission ADHP, 28 novembre 2014, Observation Générale n° 2 sur l’Article 14.1 (a), (b), (c) et (f) et Article 14. 2 (a) et (c)) du Protocole à la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples relatif aux Droits de la Femme en Afrique. Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=13; Commission ADHP, 12 décembre 2015, Observation générale n° 3 sur la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples : le droit à la vie (article 4). Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=10; #Commission ADHP, 4 mars 2017, Observation générale n ° 4 : Le droit de réparation pour les victimes de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (Article 5). Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=60; Commission ADHP, 10 novembre 2019, Observation générale n ° 5 sur la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples : le droit à la liberté de circulation et de résidence (article 12 (1)). Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=74; Commission ADHP, 4 mars 2020, Observation générale n° 6 sur le Protocole à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits de la femme en Afrique (Protocole de Maputo) : Le droit à la propriété en cas de séparation de corps, de divorce ou d’annulation de mariage (Article 7 (D)). Disponible à https://www.achpr.org/fr_legalinstruments/detail?id=75

[2] Voir ainsi Comité européen des droits sociaux, 21 avril 2020, Observation interprétative sur le droit à la protection de la santé en temps de pandémie

[3] L. Hennebel & H. Tigroudja, Traité de droit international des droits de l’homme, Paris, Pedone, 2016, § 269.

[4] « Sans préjudice des dispositions du paragraphe précédent, la Commission interaméricaine des droits de l’homme peut formuler les observations et recommandations qu’elle juge pertinentes sur la situation des droits économiques, sociaux et culturels établis dans le présent protocole dans la totalité ou dans certains des Etats parties, et les inclure dans son rapport annuel à l’Assemblée générale ou dans un rapport spécial, si elle le juge plus approprié ».

Certains comités, en particulier le Comité des droits de l’homme, le comité des droits économiques, sociaux et culturels, le comité pour l’élimination de la discrimination raciale, le comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, le comité contre la torture, le comité des droits de l’enfant, le comité des droits des personnes handicapées, formulent des « observations générales » au moyen desquelles ils peuvent poser leur interprétation des dispositions des traités dont ils ont la charge. Cela permet de prévoir leur jurisprudence et d’uniformiser l’interprétation des textes. De même, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes peut formuler des recommandations générales.

  1. Les procédures spéciales peuvent également formuler des opinions générales.

3.2. Les avis consultatifs

En vertu de l’article 4 § 1 du Protocole de Ouagadougou, à la demande d’un Etat membre de l’OUA, de l’OUA, de tout organe de l’OUA ou d’une organisation africaine reconnue par l’OUA, la Cour africaine peut donner un avis sur toute question juridique concernant la Charte ainsi que tout autre instrument pertinent relatif aux droits de l’homme. Or, la Cour africaine a décidé d’entendre de manière compréhensive la notion d’« organisation », estimant que le terme « organisation » couvre aussi bien les organisation non gouvernementales que les organisations gouvernementales[1]. Elle a ainsi donné des avis sur des demandes émanant d’ONG[2], outre ceux donnés à la demande d’Etats, du Bureau du Parlement africain[3] ou encore du Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant[4]. Le système africain est ainsi le seul système de protection des droits de la personne humaine à admettre la faculté pour une ONG de saisir un organe international de protection d’une demande d’avis consultatif même si la Cour a entendu de manière stricte la condition que l’ONG soit reconnue par l’Union africaine[5].


[1] Voir notamment Cour ADHP, 26 mai 2017, Demande d’avis introduite par Socio-Economic Rights and Accountability Project (SERAP), n° 001/2013, avis : « 46. La Cour estime que l’utilisation du terme « Organisation » dans les instruments cités plus haut et de l’expression « Organisation africaine » à l’article 4 du Protocole couvrent aussi bien les organisations intergouvernementales que les organisations non gouvernementales. 47. La Cour est d’avis que si les rédacteurs du Protocole avaient voulu limiter l’expression « Organisation africaine » telle qu’elle est utilisée a l’article 4 du Protocole, aux seules organisations intergouvernementales africaines, ils l’auraient précisé de manière explicite comme ils l’ont fait à l’article 5 qui porte sur les affaires contentieuses. La Cour est d’avis qu’il ne s’agit pas d’une omission, mais d’une formulation délibérée, destinée à donner un accès étendu à la Cour aux organisations africaines ; ce qui est une interprétation conforme à l’esprit et a la lettre de l’article 4 ainsi qu’au but et a l’objectif de la Charte. 48. A la lumière de ce qui précède, la Cour considère que, lorsqu’il s’agit des ONG concernées par la présente demande, une organisation peut être considérée comme étant « africaine », si elle est enregistrée dans un Etat africain et est dotée de structures aux niveau sous-régional, régional ou continental et elle mène des activités au-delà du territoire dans lequel elle est enregistrée, de même que toute organisation de la Diaspora reconnue comme telle par l’Union africaine ; Cour ADHP, 28 septembre 2017, Demande d’avis consultatif introduite par le Centre des droits de l’homme de l’Université de Prétoria (CHR) et la Coalition des lesbiennes africaines, n° 002/2015, avis consultatif, § 49 (en l’espèce, si l’association est une organisation et qu’elle est africaine, son statut d’observateur auprès de la Commission ne signifie pas qu’elle est reconnue par l’UA, ladite reconnaissance se faisant par l’octroi du statut d’observateur de l’UA ou la signature d’un Mémorandum d’entente entre l’Union et les ONG) ; Cour ADHP, 28 septembre 2017, Demande d’avis consultatif introduite par l’association africaine de défense des droits de l’homme, n° 002/2016, avis consultatif, § 26 (en l’espèce, si l’association est une organisation et qu’elle est africaine, son statut d’observateur auprès de la Commission ne signifie pas qu’elle est reconnue par l’UA, ladite reconnaissance se faisant par l’octroi du statut d’observateur de l’UA ou la signature d’un Mémorandum d’entente entre l’Union et les ONG) ; Cour ADHP, 28 septembre 2017, Demande d’avis consultatif introduite par the Center for Human Rights, University of Pretoria, Federation of Women Lawyers in Kenya, Women’s Legal Centre; Women Advocates Research and Documentation Centre, Zimbabwe Women Lawyers Association, n° 001/2016, avis consultative, § 23 (en l’espèce, si l’association est une organisation et qu’elle est africaine, son statut d’observateur auprès de la Commission ne signifie pas qu’elle est reconnue par l’UA, ladite reconnaissance se faisant par l’octroi du statut d’observateur de l’UA ou la signature d’un Mémorandum d’entente entre l’Union et les ONG)

[2] Outre les avis précités, voir Cour ADHP, 28 septembre 2017, Demande d’avis, Rencontre africaine pour la défense des droits de l’homme, n° 002/2014, avis ; Cour ADHP, 4 décembre 2020, Demande d’avis consultatif introduite par l’Union panafricaine des avocats (UPA) sur la compatibilité des lois sur le vagabondage avec la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et avec les autres instruments des droits de l’homme applicables en Afrique, n° 001/2018, avis. Disponible à https://www.african-court.org/cpmt/storage/app/uploads/public/5fd/0c6/53e/5fd0c653ec0e7417257939.pdf; Cour ADHP, 16 juillet 2021, Demande introduite par l’Union panafricaine des avocats (UPA) sur le droit de participer à la direction des affaires publiques dans un contexte d’une élection tenue lors d’une urgence de santé publique ou d’une pandémie, telle que la crise de la COVID-19, n° 001/2020, avis. Disponible à https://www.african-court.org/cpmt/storage/app/uploads/public/60f/574/52b/60f57452bb2bb482421992.pdf

[3] Cour ADHP, 16 juillet 2021, Demande d’avis consultatif introduite par le Parlement panafricain (PAP) sur l’application du principe de la rotation régionale dans le cadre de l’élection du bureau du PAP, n° 001/2021, avis

[4] Cour ADHP, 5 décembre 2014, Demande d’avis consultative introduite par le Comité africain d’experts sur les droits de l’homme et le bien-être de l’enfant au sujet du statut du Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant devant la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, n° 002/2013, avis. Disponible à https://www.african-court.org/cpmt/storage/app/uploads/public/5fd/224/1ba/5fd2241ba7c02839929777.pdf

[5] Voir A Jones ‘Form over substance: The African Court’s restrictive approach to NGO standing in the SERAP Advisory Opinion’ (2017) 17 African Human Rights Law Journal 320-328 ; TM Makunya & ZB Salomon, ‘La compétence consultative de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples: entre restrictions organiques et limitations matérielles’ in EB Bope & S Makaya (dirs) Droit international des droits de l’homme, justice transitionnelle et droit international pénal (2020) 9-49.  ; M Sognigbé-Sangbana, « Les organisations non gouvernementales dans le système africain des droits de l’homme : Essai de systématisation du rôle des ONG dans le contentieux régional des droits de l’homme en Afrique », Annuaire africain des droits de l’homme, Vol. 5, 2021, pp. 243-244.

On peut considérer que la Commission africaine a également compétence pour donner des avis et formuler des recommandations aux Etats parties à la Charte, l’article 45 § 3 de la Charte africaine disposant qu’elle a pour mission d’interpréter toute disposition de la Charte à la demande d’un Etat partie, d’une institution de l’OUA ou d’une organisation africaine reconnue par l’OUA. Dans la même veine, la fonction confiée par l’article 42 c) de la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant au Comité d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant, consiste à « interpréter les dispositions de la présente Charte à la demande des Etats parties, des institutions de l’Organisation de l’unité africaine ou de toute autre institution reconnue par cette Organisation ou par un Etat membre ».

4. Les mécanismes des rapporteurs spéciaux, comités et groupes de travail

A l’image de ce qu’on trouve au niveau universel et dans le silence de la Charte africaine, la Commission africaine a créé des mécanismes subsidiaires tels que les rapporteurs spéciaux, les comités et groupes de travail ayant compétence sur des thèmes particuliers. On citera ainsi les rapporteurs spéciaux sur les prisons, les conditions de détention et l’action policière en Afrique, sur les droits des femmes en Afrique, sur la liberté d’expression et l’accès à l’information, sur les défenseurs des droits de l’homme et les représailles, sur les réfugiés, demandeurs d’asile, personnes déplacées internes et migrants en Afrique. On peut également mentionner les groupes de travail sur les populations et communautés autochtones, sur la peine de mort et les exécutions sommaires, sur les industries extractives, l’environnement et les violations des droits de l’homme, sur les droits économiques, sociaux et culturels, sur les personnes âgées et handicapées. Il convient encore de relever le Comité sur la protection des droits des personnes atteintes du VIH, des personnes à risques et des personnes vulnérables affectées par le VIH et celui pour la prévention de la torture.

De même, la Commission américaine a institué plusieurs rapporteurs ayant des compétences thématiques[1], notamment sur les droits des femmes, sur la mémoire, la vérité et la justice, sur les personnes privées de liberté, les personnes d’ascendance africaine, sur les droits des personnes âgées, sur les enfants et adolescents, sur les peuples autochtones, sur la mobilité humaine, sur les défenseurs des droits, sur les personnes handicapées, sur la liberté d’expression, sur les droits économiques, sociaux, culturels et environnementaux ou encore sur les questions d’orientation sexuelle, d’identité de genre, d’expression de genre et de diversité corporelle le 8 novembre 2013[2].


[1] Pour un tableau, https://www.oas.org/fr/CIDH/jsForm/?File=/fr/cidh/mandato/composition.asp#2

[2] https://www.oas.org/fr/cidh/prensa/comunicados/2013/094.asp