Pour citer, J. Matringe, « La police internationale ou la garantie collective de la paix et de la sécurité internationales », https://droitsafricainsonline.com/home/themes/introduction-au-droit-international-public/police-et-justice-internationales/la-police-internationale/, consulté le 26/03/2025

1. L’usage de la coercition armée
- 1.1. Le schéma originel de la Charte des Nations Unies
- 1.2. L’évolution du système de garantie collective
  - 1.2.1. De l’usage de la force par le Conseil de sécurité à la technique de l’invitation
  - 1.2.2. Le développement des actions coercitives armées
2. L’usage de la coercition économique
3. Le Conseil de sécurité : policier ou garant de la légalité internationale ?

La contrainte armée fut longtemps un mode privilégié du droit des Etats de se faire justice eux-mêmes. Désormais, depuis l’entrée en vigueur de la Charte des Nations Unies, l’usage de la force armée et même la menace de cet usage sont prohibés en droit international, les Etat renoncé à exercer cette prérogative¹. L’usage de la force n’est désormais possible que dans deux hypothèses. Il s’agit de l’exercice de la légitime défense et de l’emploi de la force armée sur autorisation ou invitation du Conseil de sécurité de l’ONU. De manière schématique, on est passé en 1945, après le système de la Société des Nations et le Pacte Briand-Kellog, du droit des Etats de faire la guerre au monopole de la coercition armée au bénéfice de l’ONU.
Avec la création du Conseil de sécurité dans le cadre de l’ONU en 1945, c’est un véritable pouvoir de police internationale qui a été mis en place au profit d’une entité non étatique. Le Conseil, en effet, bien qu’avec des moyens très limités, on y reviendra, a, en vertu de l’article 24 de la Charte des Nations Unies la mission principale d’assurer la paix et la sécurité internationales², pouvant décider, pour ce faire, des mesures de coercition non armées ou armées initialement contre des Etats seulement puis, dans la pratique, contre des agents étatiques, des individus ou encore des mouvements rebelles ou terroristes.
L’objectif premier que s’étaient fixé les Etats fondateurs de l’ONU était de « préserver les générations futures du fléau de la guerre qui deux fois en l’espace d’une vie humaine a infligé à l’humanité d’indicibles souffrances». Ainsi, le premier but assigné à l’Organisation des Nations Unies est de maintenir la paix et la sécurité internationales et à cette fin, entre autres, article 1 § 1, de « prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d’agression ou autre rupture de la paix ».
Le système initial de sécurité collective reposait sur l’idée que la paix constitue un droit indivisible dont tous les Etats étaient à la fois titulaires et garants. En outre, les expériences passées, notamment le fait que les guerres peuvent se mondialiser, révélèrent que seule une action multilatérale peut être apte à faire disparaître une atteinte à cette paix ou une menace à celle-ci.
La Charte établit en effet un système de garantie collective de la paix et de la sécurité internationales qui est devenu, malgré ses profondes évolutions, un élément fondamental et décisif de l’ordre juridique international de l’après-guerre.
Notons que, désormais, tandis que les Etats ne peuvent recourir qu’à des mesures non armées pour faire respecter leur droit, le Conseil de sécurité des Nations Unies dispose de deux grands types de moyens de contrainte : des mesures armées ou non armées. En réalité, on y reviendra, il n’exerce pas lui-même de telles mesures mais peut demander ou commander aux Etats ou à d’autres organisations internationales de prendre de telles mesures.
Précisons également dès l’abord que ces modalités sont le plus souvent mêlées dans la pratique et ce n’est que pour leur exposé qu’on les sépare ici.

On observera ainsi la progressivité de la réaction du Conseil de sécurité de l’ONU à l’invasion du Koweït par l’Iraq le 2 août 1990. D’abord, le Conseil condamna l’invasion qui violait la Charte. Il exigea le retrait des troupes iraquiennes (Résolution 660), le départ immédiat des étrangers retenus par les autorités iraquiennes (résolution 664). Il édicta des sanctions économiques, boycott (résolution 661) et embargo sur les biens en provenance de l’Iraq (résolution 670), il autorisa enfin l’utilisation de la force pour faire respecter l’embargo et demanda l’appui des Etats (résolution 678). L’ultimatum posé dans la résolution 660 n’ayant pas été respecté, fut fondé le déclenchement de l’opération Tempête du désert menée par une coalition de 29 Etats sous commandement américain qui libéra le Koweït et rétablit son gouvernement³. Après le refoulement de l’armée iraquienne du territoire du Koweït, le Conseil continua dans la même lancée, notamment avec la très importante résolution 687 qui décida un certain nombre de mesures destinées à apporter une aide humanitaire aux Kurdes, à établir une frontière définitive entre l’Iraq et le Koweït ainsi qu’à détruire le potentiel nucléaire de l’Iraq.

1. L’usage de la coercition armée

Longtemps mode privilégié de police et de coercition à la disposition des Etats⁴, l’usage de la force armée et même la menace de cet usage sont désormais prohibés en droit international sauf exercice de la légitime défense pour être confiés à un organe appelé à exercer le pouvoir de police en leur nom⁵. Disons de manière schématique qu’on est passé du droit des Etats de faire la guerre au monopole de la coercition armée au bénéfice de l’ONU.

1.1. Le schéma originel de la Charte des Nations Unies

En 1945, la Charte des Nations Unies constitue un progrès incontestable par rapport au passé. Contrairement à la Société des Nations, L’ONU devait assurer la centralisation de la coercition militaire grâce à plusieurs techniques : 1° il était interdit aux Etats de recourir unilatéralement à la force sauf exercice de la légitime défense, celui-ci étant placé sous contrôle du Conseil de sécurité ; 2° de manière plus importante, il était stipulé un pouvoir de décision du Conseil lui-même pour apprécier si l’une des trois conditions de recours à des mesures de coercition étaient réalisées (menace contre la paix, rupture de la paix, acte d’agression). 3° Le Conseil devait disposer d’un véritable pouvoir de décision pour enclencher ces mesures et même imposer le respect de celles-ci par tous moyens.
Contrairement à la Société des Nations encore, l’ONU devait disposer de forces armées propres mises à sa disposition par les Etats membres qu’elle devait pouvoir mettre en branle afin d’exercer les pouvoirs qui lui avaient été confiés. On sait qu’elles n’ont jamais été établies.
Contrairement à la Société des Nations encore, les plus grandes puissances militaires de l’époque – à l’exception notable de la Chine populaire jusque dans les années 1970 – étaient membres de l’ONU et constituaient l’ossature de base de l’organe décisionnel en matière de coercition militaire, le Conseil de sécurité.

1.1.1. La renonciation par les Etats à utiliser la force armée

Le dernier pas dans l’interdiction du recours à la force par les Etats fut franchi par la Charte des Nations Unies. Son article 2 § 3 dispose : « Les Membres de l’Organisation règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques, de telle manière que la paix et la sécurité internationales ainsi que la justice ne soient pas mises en danger ». Le § 4 stipule quant à lui : « Les membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les Buts des Nations Unies ».
L’Assemblée générale des Nations Unies confirma ce principe dans sa Résolution 2625 du 24 octobre 1970 portant Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats, conformément à la Charte des Nations Unies⁶.

Elle précisa notamment que chaque Etat le devoir de s’abstenir d’organiser et encourager l’organisation de forces irrégulières ou de bandes armées, notamment de bandes de mercenaires, en vue d’incursions sur le territoire d’un autre Etat et que chaque Etat doit s’abstenir d’organiser et encourager des actes de guerre civile ou des actes de terrorisme sur le territoire d’un autre Etat, d’y aider ou d’y participer, ou de tolérer sur son territoire des activités organisées en vue de perpétrer de tels actes, lorsque ces actes impliquent une menace ou l’emploi de la force armée.

En 1986, dans l’Affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, la Cour internationale de Justice étudia la question de la licéité du recours à la force armée en dehors du cadre de la Charte des Nations Unies et déclara que ce recours est illicite même au regard du droit coutumier. Déjà, un exemple d’intervention prohibée figure dans l’arrêt de la Cour dans l’affaire du Détroit de Corfou du 9 avril 1949, Rec. p. 4, où elle condamna « une politique de force » qui comportait l’usage de moyens militaires dans la mer territoriale albanaise⁷. La cour confirma le caractère coutumier de l’interdiction de la force armée dans son avis consultatif du 9 juillet 2004 sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé.
De même le Conseil de sécurité a-t-il pu condamner à plusieurs reprises l’usage de la force armée par des Etats, comme l’attaque aérienne britannique lancée contre le territoire yéménite le 28 mars 1964 qualifiée de représailles incompatibles avec les buts et principes des Nations Unies, l’article 2, §§ 3 et 4 étant rappelé⁸.

1.1.2. La responsabilité principale du Conseil de sécurité et le chapitre VII de la Charte des Nations Unies

On l’a dit, l’article 24 de la Charte dispose qu’afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’organisation, ses membres confèrent au Conseil la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité, le Conseil de sécurité agit en leur nom.
A ce titre, sauf exercice de la légitime défense, l’exercice de la coercition armée fut confié exclusivement à l’ONU, seul le Conseil de sécurité pouvant décider légalement de sa mise en œuvre et procéder à celle-ci.
Le système de sécurité collective de la paix et de la sécurité internationales est établi dans le chapitre VII de la Charte des Nations Unies – intitulé « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression » – qui accorde au Conseil de sécurité un ensemble de pouvoirs.
Les articles qui composent le Chapitre VII sont articulés selon une certaine cohérence chronologique.

L’article 39 dispose que le Conseil peut constater l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité. Il dispose donc du pouvoir de déterminer l’existence de faits et de qualifier ces faits de manière à ce qu’ils entrent ou non dans son champ de compétence. Ces deux pouvoirs sont discrétionnaires. Selon cette détermination, il peut prendre des mesures coercitives. La décision de prendre ces mesures est, elle aussi, libre. On notera qu’on est bien dans des considérations de police.
L’article 40 prévoit qu’afin d’empêcher la situation de s’aggraver, avant de prendre les recommandations et décisions prévues à l’article 39, le Conseil peut ordonner les mesures provisoires qu’il juge nécessaires ou souhaitables. Ici encore, le pouvoir dont il s’agit est discrétionnaire.
Si le Conseil décide qu’il y a menace contre la paix, rupture de la paix ou acte d’agression, il peut exercer son pouvoir de coercition ou de sanction selon deux modalités distinctes :

– L’article 41 prévoit des mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée. Ces mesures peuvent être « décidées » ou simplement « recommandées » par le Conseil. Elles peuvent donc être obligatoires ou non. On peut citer comme exemple, les mesures d’embargo ou boycott, le gel des avoirs financiers de certaines personnes, l’interdiction de voyager de responsables, etc.

– L’article 42, quant à lui, dispose que si le Conseil estime les mesures de l’article 41 inadéquates, il peut entreprendre au moyen de forces armées, toute action qu’il juge nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ces mesures ont donc un objet de police internationale. A l’origine, ce devait être lui qui devait recourir à la force armée.

– A ce titre, les articles 43 à 47 indiquent les obligations des Etats membres pour permettre au Conseil de recourir à la force. Il était ainsi prévu aux articles 43 à 45 la conclusion d’accords entre les Etats membres et le Conseil de sécurité en vertu desquels les Etats devaient s’engager à fournir au Conseil les forces terrestres et aériennes nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales immédiatement utilisables. De leur côté, les articles 46 et 47 prévoyaient l’établissement d’un Comité d’état-major – composé de militaires représentant les membres permanents du Conseil de sécurité – qui aurait commandé à ces forces armées au nom de l’ONU.

Cependant, les Etats ne lui ayant pas confié de forces armées, le Conseil agit dans la pratique par la voie d’autorisations adressées aux Etats ou organisations internationales volontaires pour qu’ils utilisent la force armée. Nous sommes donc passés du schéma originel de la Charte confiant l’usage de la force au Conseil de sécurité à la technique de l’invitation (art. « 42 bis »).

1.1.3. L’exercice du droit de légitime défense

L’ordre juridique étatique, on l’a dit, est caractérisé par le monopole juridique de la force au profit de l’Etat. Cependant, ce monopole est accompagné d’un droit de légitime défense au profit des individus. En effet, l’Etat n’est pas omniprésent ni omnipotent. Il ne peut pas concrètement assurer à tout moment à tout individu sa sécurité. Il est donc nécessaire de reconnaître à chacun, sous certaines conditions, un droit de légitime défense qui a pour objet de permettre à chaque individu de réagir immédiatement à une agression en attendant l’intervention des forces étatiques. Cette réaction n’entraînera pas la responsabilité de son auteur pour l’éventuel dommage qu’il causera à son agresseur ni imposition d’une sanction contre lui.
Les Etats, quand ils renoncèrent dans la Charte à leur droit de faire la guerre, se réservèrent un tel droit de légitime défense.

1.1.3.1. Conditions de recours au droit de légitime défense

1.1.3.1.1. La conception originelle

L’article 51 de la Charte des Nations Unies stipule : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales ». Toutefois, « Les mesures prises par des Membres dans l’exercice de ce droit de légitime défense sont immédiatement portées à la connaissance du Conseil de sécurité et n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la présente Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».

Ainsi, l’exercice de la légitime défense n’exclut pas l’intervention du Conseil de sécurité, mais au contraire y est adossé. Le Conseil conserve son pouvoir en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales dans le cadre du chapitre VII de la Charte. Le schéma est somme toute logique et reprend en partie celui des droits étatiques : si la force publique peut intervenir pour protéger une personne, celle-ci n’est plus en état de légitime défense.

Notons que, conformément au caractère traditionnellement stato-centré du droit international, la légitime défense ne pouvait classiquement être invoquée qu’en réaction à une agression armée imputée à un autre Etat et la guerre étant une affaire interétatique.
On lit dans l’article 51 que la légitime défense peut être individuelle, mais également collective. Certains traités contiennent une clause de légitime défense collective. C’est le cas par exemple de l’article 5 du traité instituant l’OTAN qui a été invoqué pour la première fois par ses Etats membres à la suite des attentats du 11 septembre 2001. Si l’invocation de cet article 5 révèle la solidarité des Etats membres de l’OTAN, cet article laisse à chacun de déterminer la nature et l’intensité de sa réaction. Ces réactions furent en effet très variées.
On devine qu’avec la paralysie du chapitre VII à la suite de l’avènement de la guerre froide, la notion de légitime défense est devenue un enjeu très important puisqu’elle fut pendant un moment le seul motif licite du recours à la force armée par les Etats. On notera que même après le relatif réveil du Conseil de sécurité, certains Etats qui savent ou devinent ne pas pouvoir compter sur une autorisation de celui-ci d’utiliser la force armée, essaient d’étendre le champ de la légitime défense pour pouvoir intervenir militairement contre un autre Etat et, de plus en plus, contre des entités non étatiques, en particulier les mouvements terroristes.

1.1.3.1.2. Les tentatives d’extension des conditions d’exercice de la légitime défense

Puisque le Conseil ne pouvait prendre de décision en raison de l’usage régulier du veto pendant la guerre froide, il ne pouvait contrôler l’exercice par les Etat de leur droit de légitime défense. Ainsi, cette notion fit l’objet de pratiques qui tentèrent d’en étendre la portée. Toutefois, si l’article 51 a souvent été interprété d’une manière souple par ceux qui l’invoquaient, il ne semble pas qu’elle ait véritablement modifié la conception originelle.
Ainsi, certains Etats du tiers monde l’invoquèrent, mais sans succès, contre ce qu’ils appelaient des agressions économiques, politiques ou idéologiques. Cela dit, l’essentiel du débat a en réalité porté sur la condition d’existence d’une agression armée avec la question de la légitime défense préventive et celle de la légitime défense contre des actions armées non étatiques.

1.1.3.1.2.1.1. La question des légitimes défense « préventive » et « préemptive »

C’est ainsi qu’a été développée notamment la thèse de la licéité de la légitime défense « préventive », voire « préemptive », expressions singulières qui contiennent une contradiction interne : on ne peut se défendre que contre une agression, pas en agressant soi-même. Ce genre de discours n’est pas sans rappeler certaines doctrines maintenant anciennes comme celle de l’équilibre qui a structuré l’Europe pendant un long moment qui justifiaient que l’on prenne l’initiative de la guerre pour empêcher un autre Etat de devenir trop fort, de rompre l’équilibre et donc de menacer la sécurité des autres Etats⁹.
Il a notamment été prétendu que la légitime défense peut être licitement exercée non seulement en réaction à une agression armée consommée, mais également face à une menace d’agression imminente et certaine – on parle dans ce cas légitime défense « préventive » – ou même seulement possible et indéterminée dans le temps – on parle alors de légitime défense « préemptive » -.

Par exemple, Israël invoqua plusieurs fois la « légitime défense préventive », notamment en 1967 contre l’Egypte et en 1981 pour justifier la destruction d’un réacteur nucléaire en Iraq.
De même, pour justifier leur intervention en Irak de 2003, les Etats-Unis ont invoqué la licéité ou légitimité de ces « légitimes défenses ».
On peut semble-t-il trouver une même extension dans le droit de l’Union africaine¹⁰.

Les dangers auxquels peuvent amener ces discours sont évidents, au premier rang desquels le problème de la détermination de l’agresseur et de ce que constitue une agression, de l’appréciation du degré ou de la qualité de la menace qui justifie le recours aux armes, etc.
Si ces doctrines ont pu gagner certains discours dans l’enceinte onusienne¹¹, elles semblent toutefois encore rejetées par beaucoup d’autres Etats en sorte que cette pratique pourtant en développement ne semble pas voir réussi à modifier l’état du droit coutumier, le droit positif exigeant encore qu’un Etat subisse une agression armée d’un autre Etat pour pourvoir licitement exercer son droit de légitime défense. La pratique restant en outre le fait d’un très faible nombre d’Etats, il n’y a pas eu apparition d’une règle coutumière reconnaissant un droit de légitime défense préventive.
Cette pratique est également tenue pour illicite par la Cour internationale de Justice.

Elle déclara ainsi, dans l’affaire Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci : « Dans le cas de la légitime défense individuelle, ce droit ne peut être exercé que si l’Etat intéressé a été victime d’une agression armée. L’invocation de la légitime défense collective ne change évidemment rien à cette situation »¹².
De même dans l’affaire des Plates-formes pétrolières opposant l’Iran et les Etats-Unis d’Amérique. S’agissant de la destruction par les Etats-Unis de plates-formes iraniennes durant la guerre Iran-Irak faite sur le fondement de la légitime défense à la suite d’attaques qu’ils disaient avoir été menées par l’Iran depuis ces plates-formes, la Cour précisa : « pour établir qu’ils étaient en droit d’attaquer les plates-formes iraniennes dans l’exercice du droit de légitime défense individuelle, les Etats-Unis doivent démontrer qu’ils ont été attaqués et que l’Iran était responsable des attaques, et que celles-ci étaient de nature à être qualifiées d’« agression armée » tant au sens de l’article 51 de la Charte des Nations Unies que selon le droit coutumier en matière d’emploi de la force »¹³.

Elle est encore rejetée par le Conseil de sécurité. Ainsi, au sujet de la destruction précitée du réacteur irakien Osirak près de Bagdad par un raid aérien israélien le 7 juin 1981 fondée par Israël sur un droit de légitime défense préemptive, le Conseil affirma à l’unanimité : « Considérant que, aux termes du paragraphe 4 de l’Article 2 de la Charte des Nations Unies, “les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies, 1. Condamne énergiquement l’attaque militaire menée par Israël en violation flagrante de la Charte des Nations Unies et des normes de conduite internationale ; 2. Demande à Israël de s’abstenir à l’avenir de perpétrer des actes de ce genre ou de menacer de le faire »¹⁴.
Cela dit, il semble difficile d’imaginer que les Etats aient pu décider d’abandonner à tout jamais leur droit de faire la guerre même dans l’hypothèse où ils seraient convaincus que leur existence est en jeu, préférant se faire attaquer par quelqu’un qu’ils ont vu se renforcer avant de répondre.

En ce sens, interrogée sur ce point, la Cour internationale de Justice a conclu qu’elle ne peut pas conclure de façon définitive que la menace ou l’emploi d’armes nucléaires serait licite ou illicite dans une circonstance extrême de légitime défense dans laquelle la survie même d’un Etat serait en cause¹⁵.

1.1.3.1.2.2. La question de la légitime défense contre des attaques non étatiques

S’est également développée une pratique consistant à invoquer la légitime défense contre des attaques non imputées à des Etats. Ainsi fut-ce sur le motif de la légitime défense après des attentats contre certaines de leurs ambassades en Afrique que les Etats-Unis fondèrent leurs actions armées au Soudan et en Afghanistan en 1998.
En principe, toutefois, le droit de légitime défense ne permet des réactions armées qu’en réaction à une agression extérieure provenant d’un autre Etat, même si la Cour internationale de Justice a entendu de manière extensive la notion d’agression armée dans son arrêt de 1986 dans l’affaire Activités militaires et paramilitaires et contre celui-ci. Elle y inclut en effet l’envoi par un Etat ou en son nom de bandes et groupes armés sur le territoire d’un autre Etat qui est d’une gravité telle qu’il équivaut à une véritable agression accomplie par des forces régulières.
Il n’en reste pas moins que, dès le 12 septembre 2001, au lendemain des attentats aux Etats-Unis, le Conseil de sécurité déclara reconnaître, dans sa Résolution 1368 (2001) sur la menace à la paix et à la sécurité internationales résultant d’actes terroristes, le droit inhérent à la légitime défense individuelle ou collective conformément à la Charte sans autre précision et que la plupart des Etats membres de l’ONU n’ont pas contesté l’intervention d’une coalition menée par les Etats-Unis en Afghanistan. Si, donc, personne ne semble avoir expressément imputé les attentats à l’Afghanistan et qu’il n’y a donc pas eu le 11 septembre 2001 une agression armée proprement dite au sens du droit international, notamment le droit applicable à la légitime défense, l’intervention américaine justifiée selon eux par le droit de légitime défense ne fut pas vraiment contestée au sein de l’ONU même.

En revanche, si un tel lien entre des actes de terrorisme et un Etat sont plus lâches voire inexistants, l’invocation de la légitime défense devient inacceptable pour les Etats. On a vu que tel fut le cas en 2003 dans l’affaire iraquienne. Pendant un moment, les Etats-Unis avaient invoqué notamment comme motif d’une intervention militaire les liens entre l’Iraq et Al Qaida. Cependant, ici, à défaut de lien avéré, la plupart des Etats ont déclaré que l’on était hors du champ d’application du droit de légitime défense.

Le droit de l’Union africaine pourrait être considéré comme favorisant cette extension dans la mesure où il procède à un élargissement de la notion d’agression elle-même¹⁶.
La Cour internationale de Justice est intervenue pour refuser l’argument de la légitime défense face à des attaques non étatiques dans son avis consultatif du 9 juillet 2004 sur l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé. Elle y rejeta en effet l’argument israélien selon lequel ce mur avait été licitement édifié en tant que nécessaire à la lutte contre le terrorisme, Israël s’appuyant notamment sur les résolutions du Conseil de sécurité adoptées au lendemain des attentats du 11 septembre 2001. Selon la Cour, l’article 51 n’envisage la légitime défense qu’en cas d’agression imputable à un Etat, ce qu’Israël n’invoquait pas¹⁷.

Elle semble cependant avoir refusé de traiter la question dans l’affaire Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda)¹⁸.

1.1.3.2. Encadrement de l’exercice de la légitime défense

Dans son arrêt de 1986 dans l’affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, la Cour consacra la thèse du caractère coutumier du droit de légitime défense. Cela justifiait donc selon elle qu’un Etat – ou groupe d’Etats – prétende l’exercer en dehors du cadre de la Charte et donc du contrôle du Conseil de sécurité. Dans la pratique, toutefois, presque tous les Etats sont membres de l’ONU et par conséquent liés par les dispositions de la Charte.
La Cour a eu l’occasion à plusieurs reprises de préciser les règles relatives au recours à la légitime défense. Celui-ci est sujet à plusieurs conditions :

En droit coutumier de même que dans le cadre de la Charte, l’usage de la force doit avoir pour objet exclusif de repousser l’attaque armée de l’Etat agresseur.
De même, toujours en vertu de ces deux droits, la force utilisée doit être proportionnée au rejet de l’agression et constituer le moyen exclusif d’y parvenir. La Cour a ainsi précisé dans son arrêt de 1986 déjà vu et dans son avis de 1996 sur la licéité de l’utilisation des armes nucléaires que le recours à la légitime défense doit répondre aux conditions de nécessité et de proportionnalité. En particulier, le recours à la force doit intervenir immédiatement après l’acte d’agression et finir dès que l’agression est terminée ou, dans le cadre de l’ONU, que le Conseil de sécurité a pris les mesures nécessaires.
Dans le cadre de l’article 51, ces mesures doivent être immédiatement notifiées au Conseil qui conserve son pouvoir d’action.
Que ce soit en vertu du droit coutumier ou dans le cadre de la Charte, les Etats qui exercent leur droit de légitime défense doivent respecter les règles du droit international humanitaire qui leur sont opposables.

1.2. L’évolution du système de garantie collective

Tout comme la paralysie du Conseil avait une cause fondamentalement politique, son activation fut due à l’apparition de nouvelles conditions politiques : avec la fin de la guerre froide et l’effondrement de l’URSS, apparut une certaine cohésion entre les cinq membres permanents à la faveur d’un recul des idéologies de la guerre froide. Toutefois, les Etats ne sont pas allés jusqu’à lui donner la force armée promise en 1945 et le Comité d’Etat-major ne fut pas constitué.
L’usage licite de la force armée ne s’est donc pas réalisé selon le schéma originel de mesures de police menées par l’organisation elle-même avec des moyens propres, mais selon un schéma non prévu expressément par la Charte de l’autorisation donnée par le Conseil aux Etats et organisations régionales d’utiliser cette force armée.
On verra également que si le Conseil de sécurité avait à l’origine un simple pouvoir de police, c’est-à-dire de maintien de l’ordre, il s’est de plus en plus affirmé comme un garant de la légalité internationale.

1.2.1. De l’usage de la force par le Conseil de sécurité à la technique de l’invitation

Le système onusien n’a cessé d’évoluer en fonction l’apparition de nouveaux défis et menaces à la paix et à la sécurité internationales ainsi que selon le changement des données géopolitiques. Il a également évolué pour des raisons internes, en particulier la possibilité d’action du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale.
Tout d’abord on a assisté à une tentative menée par les Etats-Unis de contournement du système originel paralysé par l’usage du veto soviétique. Les Etats-Unis tentèrent en effet de profiter de leur domination sur l’Assemblée générale pour déplacer la responsabilité de la police internationale vers celle-ci avec la fameuse résolution 377 dite Union pour le maintien de la paix ou Acheson¹⁹. Cependant, le transfert du pouvoir de police du Conseil de sécurité à l’Assemblée générale n’a pu se réaliser.
C’est à l’initiative du Secrétaire général de l’ONU qu’on doit l’apparition de nouvelles techniques d’intervention de l’ONU pouvant échapper au Conseil : les opérations de maintien de la paix symbolisées par les casques bleus instituées par l’Assemblée générale. Celles-ci n’étaient pas conçues à l’origine comme des opérations de coercition, l’Assemblée générale ne disposant pas d’un pouvoir de décision en la matière et devant requérir l’accord de l’Etat concerné pour intervenir sur son territoire. Pendant 40 ans, le maintien de la paix fut assuré par cette technique et non la technique coercitive originelle.
Puis vint l’effondrement de l’U.R.S.S. et la fin d’un affrontement systématique des membres permanents du Conseil de sécurité. Le Conseil a repris l’ascendant sur l’Assemblée générale qui est devenue essentiellement un forum annuel de rencontre et de négociation entre les représentants des Etats membres
Cependant, cette réactivation ne s’est pas faite selon le schéma originel d’une intervention armée de l’Organisation elle-même décidée par le Conseil de sécurité, mais selon deux schémas différents et intimement liés.

D’une part, au lieu de prendre lui-même les mesures coercitives armées prévues par la Charte, le Conseil de sécurité a eu recours au schéma déjà vu du recours à l’autorisation de l’usage de la coercition armée par les Etats.

On peut par exemple mentionner la Résolution 1816 (2008) du 2 juin 2008 dans l’affaire somalienne. Le Conseil se plaça dans le champ du chapitre VII au motif que les actes de piraterie et les vols à main armée subis par des navires dans les eaux territoriales de la Somalie ou en haute mer, au large de ses côtes, envenimaient la situation dans le pays, laquelle continuait de menacer la paix internationale et la sécurité de la région. Il décida ensuite, entre autres, § 7, que pour une période de six mois, les Etats qui coopèrent avec le Gouvernement fédéral de transition à la lutte contre la piraterie et les vols à main armée au large des côtes somaliennes et dont le Gouvernement fédéral de transition aura communiqué les noms au Secrétaire général sont autorisés à utiliser dans les eaux territoriales de la Somalie tous moyens nécessaires pour réprimer les mêmes comportements.

Il faut mentionner également la pratique, qui consiste dans une sorte de sous-traitance selon l’expression de M. Bettati, de l’usage de la force à des organisations régionales comme l’OTAN au Kosovo ou l’ECOMOG (Economic Community of West African States Monitoring Group) chargée depuis les années 1990 d’intervenir notamment au Liberia et en Sierra Leone ou encore l’Union européenne en République démocratique du Congo.
Le plus souvent désormais, le Conseil, devant s’appuyer sur des coalitions, demande à la fois aux Etats et à des organisations d’exercer les mesures de coercition qu’il décide.

Ainsi, dans la Résolution 1917 du 22 mars 2010, il « appel[a] le gouvernement afghan, aidé en cela par la communauté internationale et notamment la FIAS [Force internationale d’assistance à la sécurité] et la coalition de l’« Opération Liberté immuable », conformément à leurs attributions évolutives respectives, à continuer à faire face à la menace que font peser sur la sécurité et la stabilité de l’Afghanistan les Taliban, les membres d’Al-Qaida, les groupes armés illégaux, les criminels et ceux qui se livrent au trafic de stupéfiants.

Voir également la Résolution 1918 du 27 avril 2010 où le Conseil se félicita « de l’action menée par l’opération Atalante de l’Union européenne, les opérations « Protecteur allié » et « Bouclier océanique » de l’organisation du Traité de l’Atlantique Nord, la Force multinationale 151 des Forces maritimes combinées, et divers Etats agissant individuellement en coopération avec le Gouvernement fédéral de transition et avec d’autres Etats pour réprimer la piraterie et les vols à main armée au large des côtes somaliennes et notamment pour traduire en justice les personnes soupçonnées de piraterie ».

De même a-t-il eu recours lui-même à la technique des opérations de maintien de la paix, mais en transformant parfois de manière très importante non seulement leur configuration qui n’exige plus l’accord de l’Etat sur le territoire quel l’opération agit, mais également la nature des mesures prises par celles-ci, certaines se voyant autorisées à utiliser la force armée. Cela a conduit à brouiller les lignes dans la mesure où il est de plus en plus difficile de distinguer ce qui est mesure de maintien de la paix et mesure de coercition. Deux exemples saillants sont la manière dont des opérations comme celles en RDC ou en Côte d’Ivoire ont mené de véritables opérations militaires contre des parties à un conflit.

En somme, si aujourd’hui encore, la garantie de la paix et de la sécurité internationales relève de la responsabilité principale du Conseil de sécurité, ses modalités ont changé. On examinera ici l’évolution des mesures de contrainte armée en notant que le Conseil mêle généralement les mesures militaires et non militaires, en particulier économique.

1.2.2. Le développement des actions coercitives armées

Le Conseil semble être allé bien plus loin que ce que le texte de la Charte semblait lui permettre de faire. Ainsi, dans l’affaire irakienne, du fait de décider une intervention humanitaire, de la démarcation de la frontière entre l’Iraq et le Koweït, d’imposer un mécanisme de désarmement ou encore du fait d’instituer un mécanisme d’indemnisation aux victimes de la guerre.
Fort de sa « réussite » dans l’affaire iraquienne, le Conseil a ensuite profité d’un certain consensus des membres permanents pour élargir son action en matière de garantie de la paix et de la sécurité internationales.
L’évolution se fit sur deux plans qui ont conduit à une extension de ses compétences et pouvoirs.

Tout d’abord le Conseil s’est saisi d’un nombre de plus en plus important d’affaires, étendant sa compétence à une très grande diversité de situations qu’il qualifia de menaces ou ruptures de la paix.

En outre, il a très largement développé les types de réponse à apporter à ces nouvelles situations. Dans les deux cas, ce qui est au cœur de l’évolution est la notion de paix et sécurité internationales elle-même et la nature des mesures adéquates pour les maintenir ou rétablir.

Au fur et à mesure de son évolution, le Conseil a adopté une approche de plus en plus globale de la paix et de la sécurité. Ainsi, un rapport de personnalités destiné avec d’autres à penser la réforme de l’Organisation identifia-t-il six types de menaces à la sécurité internationale : la guerre entre Etats, la violence interne aux Etats (guerres civiles, violations massives des droits de l’homme, génocide, etc.) ; la pauvreté, les maladies infectieuses, la dégradation de l’environnement ; les armes nucléaires, radiologiques, chimiques et biologiques ; le terrorisme ainsi que la criminalité transnationale organisée.
Le Conseil avait étendu dès 1992 le champ de sa compétence au titre du Chapitre VII en élargissant cette notion de paix et sécurité internationales et d’atteinte à la paix et à la sécurité internationales. En effet, le Président du Conseil déclara à l’issue d’une réunion du Conseil au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement que la paix et la sécurité internationales ne découlent pas seulement de l’absence de guerre et conflits armés. D’autres menaces trouvent leur source dans l’instabilité qui existe en matière économique, sociale, humanitaire et écologique.

En somme, pour agir dans ces nouveaux domaines et pour justifier en droit ses nouvelles actions, le Conseil a dû rattacher celles-ci à cette notion de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ainsi, à forces de résolutions, il a élargi celle-ci qui couvre notamment les violations graves du droit international humanitaire, du droit international des droits de l’homme et du droit des réfugiés, faisant de la « responsabilité de protéger » avant l’heure.

Cette nouvelle approche a justifié en droit plusieurs nouveaux types d’intervention de la part de l’ONU. Ainsi des secours humanitaires avec l’imposition de véritables corridors humanitaires par exemple dans la deuxième guerre du Golfe au profit des populations kurdes ; l’invention de zones de sécurité en Ex-Yougoslavie hélas mal protégées. C’est l’affirmation d’un droit voire d’un devoir d’intervention humanitaire, mais ici au profit du Conseil de sécurité. La crise humanitaire a ainsi pu justifier plusieurs interventions décidées par le Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII, le Conseil ayant également donné mission à certaines opérations de maintien de la paix d’escorter l’acheminement de l’aide humanitaire comme l’ONUSOM I en Somalie en 1992-1993 ou la FORPRONU en Bosnie en 1992.

2. L’usage de la coercition économique

Alors qu’il ne pouvait décider du recours à la force prévu à l’article 42, le Conseil avait développé sur le fondement de l’article 41 une large pratique d’autorisations ou prescriptions pour les Etats à prendre des mesures de coercition économique. Celles-ci visèrent non seulement les Etats mais également des responsables étatiques puis des mouvements rebelles, terroristes et groupes armés. Il continua à jouer de la contrainte économique même après qu’il eut initié la pratique des autorisations du recours à la force. Autrement dit, comme cela était prévu dans le chapitre VII, le Conseil peut jouer sur les deux tableaux, ce qu’il fait souvent de manière simultanée.
La coercition de type économique peut revêtir plusieurs formes plus ou moins ciblées entre l’embargo total et le blocus d’un Etat – qui est un embargo assuré au moyen de la force armée – au gel des avoirs financiers d’un Etat ou de responsables politiques voire de personnes privées placés dans des banques étrangères, cela dépendant de l’objectif assigné à la mesure économique.
Le Conseil de sécurité peut recourir à ces différentes formes dans une même affaire.

Ainsi, dans l’affaire de la dislocation de l’ex-Yougoslavie, le Conseil de sécurité décida un embargo sur les produits de base et marchandises, l’interdiction de transferts de fonds et autres ressources économiques vers la République fédérative de Yougoslavie, l’interdiction de vol et d’entretien et d’assurance d’aéronefs, la réduction du personnel des missions diplomatiques et consulaires dans ce pays, de même qu’il décida que les Etats devaient empêcher la participation à des manifestations sportives sur leur territoire de personnes ou groupes représentant la République de même que suspendre la coopération scientifique et technique ainsi que les échanges culturels et visites incluant des personnes ou groupes représentant cet Etat.

Voir également l’affaire iranienne avec notamment la résolution 1929 du 9 juin 2010 qui élargit le champ des mesures adoptées en 2006, 2007 et 2008. La résolution prévoit notamment que l’Iran ne pourra pas investir à l’étranger dans des activités sensibles comme les mines d’uranium et que ses navires pourront être inspectés en haute mer et non plus seulement à quai. Le texte interdit également la vente à l’Iran de nouveaux types d’armements lourds et est accompagné de trois annexes qui contiennent des listes de particuliers, entités et banques de nationalité iranienne qui s’ajouteront à ceux qui sont déjà frappés de sanctions individuelles – gel des avoirs financiers et interdiction de voyager à l’étranger.

Avec la multiplication des sanctions, celles-ci se sont affinées. En effet, après la contestation des effets de l’embargo général contre l’Iraq, furent inventées et mises en œuvre de nouvelles sanctions dites « intelligentes », ou « smart sanctions » en anglais. L’idée qui a conduit à l’édiction de ces sanctions intelligentes est que des sanctions mieux ciblées sont plus efficaces tout en étant moins nuisibles aux populations. Ainsi ne visent-elles plus l’ensemble des échanges et flux financiers d’un Etat, mais, par exemple, certains biens seulement comme les armes ou les richesses pour lesquelles luttent les parties au conflit comme les diamants ou le bois précieux.
Parallèlement, on a assisté à une très grande diversification des entités visées par ces mesures. Il ne s’agit plus de viser l’Etat dans son ensemble, mais des personnes ou groupes de personnes, agents étatiques ou non.

2.1. Les embargos

Une mesure à laquelle le Conseil a eu plusieurs fois recours est l’embargo. Le terme embargo n’est pas bien fixé ; on y met beaucoup de choses différentes. On peut ici retenir la conception extensive selon laquelle il consiste dans une interdiction qui peut frapper autant les exportations à destination de certains Etats et désormais autres entités que les importations qui en proviennent²⁰.
Si l’objectif est d’isoler la cible commercialement, l’embargo touchera d’abord les importations et exportations et pourra s’étendre aux services bancaires qui les accompagnent. Bien sûr, ces deux techniques peuvent se combiner dans une même situation.

Dans l’affaire iraquienne, un embargo général fut décidé par la Résolution 661 du 6 août 1990 complétées par d’autres résolutions, en particulier la 670 du 25 septembre 1990.

On notera également un embargo très large, c’est-à-dire général avec une exception « alimentaire », dans la Résolution 757 (1992) du 3 mai 1992 du Conseil de sécurité dans l’affaire de l’ex-Yougoslavie²¹. A cet embargo ainsi qu’à un gel des fonds et ressources financières ou économiques au profit de la République, s’ajoutèrent des mesures plus précises. Ainsi, § 7 a), il décida que tous les Etats refuseront à tout aéronef de décoller de leur territoire, d’y atterrir ou de le survoler si cet aéronef est en route pour atterrir sur le territoire de la République fédérative ou s’il en a décollé sauf approbation du vol en raison de considérations humanitaires ou autres conformément aux résolutions du Conseil de sécurité par le Comité du Conseil créé par la Résolution 724 (1991). De même, § 7b), ils interdiront la fourniture par leurs nationaux ou partir de leur territoire de services de maintenance et d’ingénierie destinés à des aéronefs enregistrés en République fédérative ou utilisés par ou au nom d’entités qui y sont installées, ou de composants de tels aéronefs, la délivrance de certificats de navigation pour de tels aéronefs, ainsi que le paiement de nouveaux dédommagements au titre de contrats d’assurance existants et la fourniture de nouvelles assurances directes de tels aéronefs²².

L’embargo peut également être ciblé à un produit ou types de produits Il concerne souvent les armes, notamment quand il intervient dans le cadre d’un conflit armé²³. Il peut également concerner des produits particulièrement importants dans un conflit donné comme les sanctions décidées par le Conseil de sécurité dans l’affaire angolaise concernant les diamants ou, dans l’affaire libérienne concernant les bois précieux.
L’embargo, sans être général, peut encore porter sur plusieurs produits, services ou personnes simultanément. Ainsi, dans la Résolution 864 (1993) du Conseil de sécurité du 15 septembre 1993 dans l’affaire angolaise à l’égard de l’UNITA²⁴, la mesure ayant été étendue dans la Résolution 1173 (1998) du 12 juin 1998²⁵.

2.2. Le gel des comptes et avoirs bancaires

Le gel des comptes ou avoirs bancaires d’un Etat ou de ses dirigeants est une pratique aujourd’hui courante. Le gel est une mesure qui a pour objet de rendre indisponible pendant un certain temps des biens ou avoirs appartenant à des Etats, personnes privées ou autres entités. Il est possible si ces biens ou avoirs relèvent de la compétence de l’Etat qui y procède, ce qui est le cas lorsqu’ils se situent sur son territoire. L’objectif est de bloquer les activités économiques qui exigent l’exercice des droits relatifs à ces « avoirs et ou intérêts dans ces avoirs », cette expression s’entendant, selon la Résolution 942 du 23 septembre 1994, « de fonds, d’actifs financiers, corporels et incorporels, de droits de propriété, et de titres et créances faisant l’objet de transactions publiques ou privées, et de toute autre ressource financière ou économique ». Ainsi, selon A. Cissé, par cet effet, le gel devient un obstacle au paiement dans les contrats. Puisqu’il est souvent combiné dans la pratique avec le boycott et l’embargo²⁶, l’objectif visé est bien de paralyser l’exécution des contrats conclu avec des personnes et entités en vue de faire pression sur la cible. Le même auteur précise que son incidence sur les contrats découle particulièrement de l’atteinte à la disponibilité des biens qu’il entraîne. Et ce sont précisément les conséquences de l’indisponibilité qui soulèvent toutes sortes de questions pratiques liées à l’exécution des contrats et à des problèmes de responsabilité. En effet, par le gel, sont interdits les retraits de fonds ou leur utilisation à des fins de paiement ou de compensation en vertu d’un contrat de même que les prêts ou les avances de toutes sortes. Concernant les paiements, le versement du prix peut être tout simplement interdit ou peut être autorisé, mais dans un compte séquestre comme ce fut le cas dans les affaires irakiennes et libyennes pour l’exécution des contrats pétroliers afin d’assurer un tempérament au gel pour des raisons humanitaires.
L’objectif d’asphyxier sur le plan financier un Etat pourra se traduire par un blocage de ses avoirs ou de ceux de ses nationaux, par l’interdiction de prêts ou par la prohibition de la constitution et liquidation d’investissements²⁷. Peuvent également être visés les avoirs de mouvements rebelles et groupes armés comme l’UNITA agissant en Angola ou terroristes comme les personnes liées à Al-Qaida et à l’Etat islamique.

Ainsi la pratique du gel des avoirs financiers peut viser principalement des autorités étatiques²⁸, mais également non étatiques comme dans l’affaire angolaise²⁹ et dans l’affaire afghane³⁰ ou encore dans le cadre de la lutte contre le terrorisme³¹.

2.3. Les interdictions de voyager

De même, le Conseil de sécurité peut édicter des interdictions de voyager pour certaines personnes. Nous en avons vu des exemples couplés avec d’autres mesures.

Voir ainsi la Résolution 1267 du 15 octobre 1999 concernant la situation en Afghanistan où le Conseil, décida, § 4 a), qu’afin que les Taliban remettent Ussama bin Laden à des Etats susceptibles de le traduire en justice, tous les Etats devront, notamment, refuser aux aéronefs appartenant aux Taliban ou affrétés ou exploités par les Taliban ou pour leur compte, tels qu’identifiés par le Comité de sanction, l’autorisation de décoller de leur territoire ou d’y atterrir à moins que le comité n’ait préalablement approuvé le vol considéré pour des motifs humanitaires, y compris les obligations religieuses telles que le pèlerinage à la Mecque. De même, la Résolution 1333 du 19 décembre 2000 où, outre un embargo sur les armes et le gel des fonds des Talibans, le Conseil décida que tous les Etats sont tenus de refuser à tout aéronef l’autorisation de décoller de leur territoire, d’y atterrir ou de le survoler si cet aéronef a décollé d’un endroit situé sur le territoire de l’Afghanistan désigné par le comité comme étant tenu par les Taliban ou est en route pour y atterrir à moins que le vol n’ait été approuvé par le Comité pour des motifs d’ordre humanitaire, y compris les devoirs religieux tels que le pèlerinage à la Mecque ou parce que ce vol facilite l’examen d’un règlement pacifique du conflit ou peut encourager les Taliban à appliquer la résolution 1267. De même pria-t-il, § 14, les Etats de prendre des mesures pour empêcher l’entrée dans leur territoire ou le transit par leur territoire de tous les hauts fonctionnaires des Taliban ayant au moins le rang de vice-ministre ou un grade équivalent dans les forces armées sous le contrôle des Talibans, ainsi que des conseillers principaux et des dignitaires des Talibans, à moins qu’ils ne se déplacent à des fins humanitaires, notamment pour remplir des devoirs religieux ou que le voyage n’ait pour objet de favoriser l’examen d’un règlement pacifique du conflit en Afghanistan ou ne concerne l’application des résolutions du Conseil de sécurité. La Résolution 1390, § 1, du 16 janvier 2002 mit fin à ces mesures.

3. Le Conseil de sécurité : policier ou garant de la légalité internationale ?

3.1. Le schéma originel : le Conseil de sécurité comme simple policier

Il ressort de la Charte que le Conseil ne s’est vu attribuer qu’un pouvoir de police internationale. Sa fonction n’était pas de régler des différends juridiques ou de faire respecter le droit international en sanctionnant les violations de celui-ci. Il devait être plus simplement le garant du maintien de la paix et de la sécurité internationales en faisant disparaître les menaces ou faire cesser les ruptures de la paix ; il avait pour fonction de faire respecter un ordre pacifique des relations internationales³². Cela se voit tant dans les motifs prévus de ces mesures que dans l’objet de celles-ci : tout est tourné vers le maintien de l’ordre, pas celui de la légalité internationale.

3.1.1. Les motifs originels de l’intervention du Conseil de sécurité

On l’a vu, les motifs de son intervention ne sont pas la commission d’un fait illicite mais, aux termes du Chapitre VII, l’apparition – par lui constatée – soit d’une menace contre la paix, soit d’une rupture de la paix, soit d’un acte d’agression.

Ainsi, lorsqu’il prit sa très importante Résolution 1373 du 28 septembre 2001 en matière de terrorisme, il déclara expressément réaffirmer que les attaques terroristes du 11 septembre 2001, comme tout acte de terrorisme international, constituent une menace à la paix et à la sécurité internationales et réaffirmer la nécessité de lutter par tous les moyens, conformément à la Charte, contre les menaces à la paix et à la sécurité internationales que font peser les actes de terrorisme. Les résolutions subséquentes en matière de terrorisme réaffirmeront dans leurs « motifs » que le terrorisme fait peser ou constitue des menaces sur la paix et la sécurité internationales³³.
De même, dans sa Résolution 1540 du 28 avril 2004 sur la Non-prolifération des armes de destruction massive, le Conseil souligna dans les « motifs » de sa décision que la prolifération des armes nucléaires, chimiques et biologiques et de leurs vecteurs constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales. Il se dit gravement préoccupé par la menace que constitue le trafic d’armes nucléaires, chimiques ou biologiques et de leurs vecteurs, ainsi que des éléments connexes, qui ajoute une dimension nouvelle à la question de la prolifération de ces armes et fait également peser une menace sur la paix et la sécurité internationales. Ces considérants étaient bien sûr suivis de la formule selon laquelle le Conseil annonçait agir en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies.

3.1.2. L’objet originel des mesures de coercition du Conseil de sécurité

Ensuite, l’article 39 précise qu’après avoir constaté l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, le Conseil de sécurité fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prise conformément aux articles 41 et 42 « pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ». Nulle trace donc ici de règle de droit, mais plutôt d’une fonction de police.
De même, l’article 42 dispose que si le Conseil estime que les mesures de l’article 41 sont inadéquates ou se sont révélées telles, il peut entreprendre au moyen de la force armée toute action qu’il juge nécessaire « au maintien de la paix ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales.
D’ailleurs l’article 47 prévoit l’institution d’un Comité d’Etat major chargé de conseiller et d’assister le Conseil de sécurité pour tout ce qui concerne les moyens d’ordre militaire « nécessaires au Conseil pour maintenir la paix et la sécurité internationales, l’emploi et le commandement des forces mises à sa disposition, la réglementation des armements et le désarmement éventuel ».
L’article 48 encore mentionne les « mesures nécessaires à l’exécution des décisions du Conseil de Sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
Enfin, l’article 51 reconnaît le droit de légitime défense des Etats objets d’une agression armée, mais « jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales », et étant précisé que les mesures de légitime défense « n’affectent en rien le pouvoir et le devoir qu’a le Conseil, en vertu de la Charte, d’agir à tout moment de la manière qu’il juge nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales ».
En somme, la coercition dont il s’agit n’est pas liée à la violation de la règle de droit. Les mesures de contrainte dont il use sont de simples mesures de police, destinées à maintenir l’ordre public, la sécurité. Dans ce cadre, l’objet particulier des résolutions peut varier.

En cens, dans sa Résolution 757 (1992) du 30 mai 1992, il déclare adopta certaines mesures avec « le seul objectif de parvenir à une solution pacifique ».

Dans la Résolution 1929 concernant la non-prolifération, il s’agissait d’amener l’Iran à suspendre ses activités d’enrichissement d’uranium.

De même, dans ses résolutions 1214 du 8 décembre 1998 et 1333 du 19 décembre 2000 concernant la situation en Afghanistan, il déclara réaffirmer que la répression du terrorisme international est essentielle pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

3.2. La violation du droit international comme menace à la paix

Le Conseil de sécurité n’a toutefois pas pu s’empêcher parfois de s’instituer garant de la légalité internationale en tant que celle-ci entretient des liens étroits avec la paix et la sécurité internationales.

Ainsi a-t-il développé,dans le cadre de sa fonction de police, le Conseil a développé une longue pratique d’appréciation de la licéité du comportement des Etats et autres parties à des conflits armés non internationaux ou situations de crise en sorte que son rôle s’est étendu. Il est devenu dans une certaine mesure garant de la légalité internationale tout en utilisant le vocabulaire policier³⁴. Ainsi n’hésite-t-il pas à condamner des violations du droit international des droits de l’homme, du droit international humanitaire ou du droit des réfugiés. Toutefois, il fait en sorte de rattacher cette violation à d’autres éléments de manière à pouvoir qualifier ces violations, associées à d’autres considérations, de menaces contre la paix et la sécurité internationales, ce qui lui permet de justifier en droit son action.

Le meilleur exemple, on y reviendra, est la création des tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Le Conseil constata dans ces deux situations des violations flagrantes du droit international et affirma qu’elles constituaient des menaces à la paix et à la sécurité internationales, ce qui justifiait qu’il intervienne. Or, pour ce faire, il a décidé d’instituer deux véritables tribunaux, symboles de la garantie de la légalité, précisant bien qu’il entendait ainsi rétablir la paix et la sécurité internationales. En somme, après avoir établi un constat général d’illégalité, il institue un juge chargé d’établir celle-ci individuellement au moyen d’un procès pénal, le tout dans une logique policière de maintien de l’ordre.
Ce fut le cas, également, notamment dans sa résolution 1975 (2011) du 30 mars 2011 dans l’affaire ivoirienne où il fit référence à la responsabilité de l’Etat ivoirien de protéger sa population. Car en effet, des violations massives des droits de l’homme ou du droit international humanitaire peuvent constituer en elles-mêmes des menaces à la paix et à la sécurité internationales en tant notamment qu’elles se font souvent par la violence, qu’elles peuvent engendrer de la violence et des déplacements de population qui à leur tour peuvent être source d’insécurité, d’instabilité et donc menacer la paix et la sécurité internationales. Autrement dit, le policier doit pouvoir s’ériger en gardien de la légalité dans la mesure où la violation du droit peut – ce qui n’est pas toujours le cas – menacer ou rompre la paix et la sécurité internationales.

Bien sûr, la violation de ses propres résolutions peut constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales³⁵.

3.3. Les appels du Conseil de sécurité à la cessation d’un fait internationalement illicite

On peut relever une pratique du Conseil de sécurité qui fait de la cessation d’un fait internationalement illicite une fonction de police. On songe notamment aux mesures économiques prises par l’ONU contre l’Afrique du Sud pour qu’elle mette fin au régime d’apartheid.

Ainsi, dans sa Résolution 181 (1963) du 7 août 1963, condamnant la poursuite par l’Afrique du Sud de sa politique d’apartheid et notant que le gouvernement sud-africain accumulait des armes, dont certaines servaient à appliquer sa politique raciale, le Conseil de sécurité déclara que la situation en Afrique du Sud troublait gravement la paix et la sécurité internationales. Dans le dispositif, il déclara réprouver énergiquement la politique de cet Etat, « Demand[a] au Gouvernement sud-africain d’abandonner sa politique d’apartheid et de discrimination », comme il l’y avait déjà invité dans sa Résolution 134 (1960), « et de libérer toutes les personnes emprisonnées, internées ou soumises à d’autres restrictions pour s’être opposées » à cette politique et enfin : « 3. Demand[a] solennellement à tous les Etats de mettre fin immédiatement à la vente et à l’expédition d’armes, de munitions de tous types et de véhicules militaires à l’Afrique du Sud ».
Dans la Résolution 182 (1963) du 4 décembre 1963, le Conseil, entre autres, « 2. Pri[a] instamment le Gouvernement de la république sud-africaine de cesser immédiatement l’application de ses mesures discriminatoires et répressives, qui sont contraires aux principes et aux buts de la Charte et qui violent ses obligations de Membre de l’Organisation des Nations Unies ainsi que les dispositions de la Déclaration universelle des droits de l’homme ». Où l’on voit le Conseil se placer à la fois sur le terrain de la police avec un considérant dans lequel il constate une menace à la paix et à la sécurité internationale et sur le terrain de la légalité. De même, il « 5. Demand[a] solennellement à tous les Etats de mettre fin immédiatement à la vente et à l’expédition d’équipements et de matériels destinés à la fabrication ou à l’entretien d’armes et de munitions en Afrique du Sud ».
On retrouve des appels à la cessation de ce comportement illicite continu, notamment dans la Résolution 190 (1964) du 9 juin 1964³⁶ ou encore dans la Résolution 191 (1964) du 18 juin 1964³⁷.
De même, le 22 novembre 1967, le Conseil de sécurité adopta à l’unanimité la Résolution 242 dans laquelle il soulignait le caractère inadmissible de l’acquisition de territoire par la guerre et appelait au « retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés lors du récent conflit » de même qu’à la « cessation de toutes assertions de belligérance ou de tous états de belligérance ».

3.4. Les appels du Conseil de sécurité au respect du droit international

De même, dans le cadre d’une affaire, l’appel au respect du droit international peut constituer une composante des décisions du Conseil de sécurité. Ainsi peut-il appeler les parties à un conflit à respecter certaines normes internationales, inscrivant le respect du droit international humanitaire et du droit international des droits de l’homme dans une logique policière.

Par exemple, dans la Résolution 1214 du 8 décembre 1998 relative à la situation en Afghanistan : « réaffirmant que toutes les parties au conflit sont tenues de se conformer aux obligations que leur impose le droit international humanitaire, en particulier les conventions de Genève du 12 août 1949, et que tous ceux qui commettent ou ordonnent de commettre des violations des conventions en portent individuellement la responsabilité » et « Exige que les factions afghanes mettent un terme à la discrimination dont les femmes et les filles font l’objet, ainsi qu’aux autres violations des droits de l’homme et aux violations du droit international humanitaire, et se conforment aux règles et aux normes internationalement reconnues dans ce domaine ».
De même, toujours dans l’affaire afghane, il déclara dans la Résolution 1917 du 22 mars 2010 être profondément préoccupé par le recrutement et l’emploi d’enfants par les forces des Talibans en Afghanistan et par le meurtre et les mutilations d’enfants du fait du conflit. A ce titre, il condamna de nouveau fermement le recrutement et l’emploi d’enfants soldats en violation du droit international applicable ainsi que toutes autres violations et tous autres sévices exercés sur la personne d’enfants en période de conflit armé, en particulier les attaques contre les écoles et l’utilisation d’enfants pour des attentats-suicides. Dans ce cadre, il demanda que les responsables soient traduits en justice. Il lança également, § 34, un appel pour que soient respectés pleinement les droits de l’homme et les libertés fondamentales ainsi que le droit international humanitaire sur tout le territoire afghan.

3.5. Les appels du Conseil de sécurité au retour à la légalité

Il est tout à fait envisageable que le retour à la légalité constitue une mesure propre au maintien ou au rétablissement de l’ordre ou de la paix. Ainsi, une mesure de coercition prise aux fins de rétablissement de la légalité pourrait constituer une mesure de police et trouver son fondement dans cet objet à défaut de le trouver ailleurs.
Ainsi, s’il n’est nulle part indiqué que le Conseil de sécurité de l’ONU a une fonction de rétablissement de la légalité des comportements des membres de l’organisation, il décide pourtant parfois des mesures de coercition à cette fin parce qu’il estime que le maintien du comportement illicite constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales. Ainsi, la mesure est une mesure de police qui rentre dans ses attributions.

Ce fut le cas notamment dans l’affaire de la politique d’apartheid de l’Afrique du Sud. En effet, dans sa Résolution 190 (1964) du 9 juin 1964 précitée, s’il ne fit pas expressément référence à une menace au maintien de la paix et de la sécurité, le Conseil renvoya à ses résolutions antérieures qu’il avait placées sous ce chapeau et demanda instamment dans le dispositif de la résolution à l’Afrique du Sud « D’accorder l’amnistie à toutes les personnes déjà emprisonnées, internées ou soumises à d’autres restrictions pour s’être opposées à la politique d’apartheid et plus particulièrement aux accusés du procès de Rivonia ».
On peut citer également la Résolution 446 du 22 mars 1979 dans l’affaire palestinienne dans laquelle le Conseil de sécurité, après avoir considéré que la politique et les pratiques d’établissement de colonies de peuplement dans le territoire palestinien occupé « n’ont aucune validité en droit », demanda à Israël en tant que puissance occupante de respecter scrupuleusement la quatrième convention de Genève et « de rapporter les mesures qui ont déjà été prises et de s’abstenir de toute mesure qui modifierait le statut juridique et le caractère géographique des territoires arabes occupés depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, et influerait sensiblement sur leur composition démographique, et en particulier de ne pas transférer des éléments de sa propre population civile dans les territoires arabes occupés ».

Peut-être la garantie de non-répétition constitue-t-elle également un objet propre de certaines mesures de coercition. Ainsi, dans sa Résolution 248 (1968) du 24 mars 1968, le Conseil de sécurité, « 2. Condamn[a] l’action militaire lancée par Israël en violation flagrante de la Charte des Nations Unies et des résolutions relatives au cessez-le-feu »et « 3. Déplor[a] tous incidents violents en violation du cessez-le-feu et déclare que de telles actions de représailles militaire et autres graves violations du cessez-le-feu ne peuvent pas être tolérées et que le Conseil de sécurité aurait à étudier des dispositions nouvelles et plus efficaces telles qu’envisagées dans la Charte pour s’assurer contre la répétition de pareils actes ». La formule qu’on trouve dans la même résolution selon laquelle il « Demande à Israël de renoncer à ces actes ou activités en contravention de la résolution 237 (1967) » peut être interprétée dans le même sens ou dans le sens d’une invitation à cesser un comportement illicite continu.

3.5. Le recours à la justice pénale comme outil de police

Dans le même ordre idée, on l’a vu, l’impunité des responsables de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de crimes de génocide a été perçue comme empêchant la réconciliation et le rétablissement de la paix. Ainsi le Conseil de sécurité a-t-il estimé avoir la compétence et le pouvoir de punir des individus dans le cadre de sa mission de police et décidé, au titre de sa fonction en matière de garantie de la paix et de la sécurité internationales, la création de deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc : le Tribunal pénal international pour la Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda.

En effet, dans sa Résolution 808, « Se déclarant une nouvelle fois gravement alarmé par les informations qui continuent de faire état de violations généralisées du droit humanitaire international sur le territoire de l’ex-Yougoslavie, notamment celles qui font état de tueries massives et de la poursuite de la pratique du « nettoyage ethnique » » et « Constatant que cette situation constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales », le Conseil, « Résolu à mettre fin à de tels crimes et à prendre des mesures efficaces pour que les personnes qui en portent la responsabilité soient poursuivies en justice » est « Convaincu que, dans les circonstances particulières qui prévalent dans l’ex-Yougoslavie, la création d’un tribunal international permettrait d’atteindre cet objectif et contribuerait à la restauration et au maintien de la paix », il « 1. Décide la création d’un tribunal international pour juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire international commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie depuis 1991 ».
Le lien sera encore très clairement établi dans sa Résolution 827 qui reprend des motifs comparables à ceux de la 808 en y ajoutant la formule : « Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ». Dans le dispositif, il énonce notamment : « 2. Décide par la présente résolution de créer un tribunal international dans le seul but de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire international commises sur le territoire de l’ex-Yougoslavie entre le 1^er janvier 1991 et une date que déterminera le Conseil après la restauration de la paix, et d’adopter à cette fin le Statut du Tribunal international … ». Il décidera également (§ 7) que la tâche du tribunal sera accomplie sans préjudice du droit des victimes de demander réparation par les voies appropriées pour les dommages résultant de violations du droit humanitaire international ».

Fruit d’une nouvelle évolution, l’ONU aide également à l’institution de tribunaux pénaux nationaux auxquels il donne une dimension internationale comme au Cambodge avec un accord entre l’organisation et l’Etat. Dans la même veine, le Secrétaire général conclut un accord avec la Sierra Leone portant création du Tribunal spécial pour la Sierra Leone auquel participent notamment des juges étrangers nommés par le Secrétaire général. D’une manière un peu différente, une fois un conflit terminé, il peut participer à la réorganisation interne de la justice de l’Etat affecté, y compris en l’aidant à développer ses juridictions pénales pour qu’elles connaissent des crimes commis pendant le conflit.

De même en matière de piraterie, la Résolution 1818 du 23 avril 2010 pria le Secrétaire général de présenter un rapport sur les différentes options possibles pour mieux parvenir à poursuivre et incarcérer les personnes responsables d’actes de piraterie et de vols à main armée commis au large des côtes somaliennes, y compris en particulier sur des options tendant à créer dans les juridictions nationales des chambres spéciales, éventuellement dotées d’éléments internationaux, ou à créer un tribunal régional ou encore à créer un tribunal international […] ».

Parallèlement, le Conseil a saisi la Cour pénale internationale de situations afin qu’elle exerce sa compétence comme dans les affaires soudanaise et libyenne. De manière un peu différente, il peut préciser, comme dans la résolution 1975 (2011) dans l’affaire ivoirienne, pendant qu’il prend des mesures contre certaines personnes, que toutes celles qui auraient commis des violations graves du droit international humanitaire doivent en répondre et que la Cour pénale internationale pourra exercer sa compétence à leur égard. Il appuie ainsi sa mesure de police sur l’exercice conjoint de la justice internationale pénale. Où l’on voit qu’il revêt trois « casquettes » : de policier, de gardien de la légalité et de justicier.
Le Conseil développe également la pratique de commander aux Etats de juger eux-mêmes les terroristes et autres personnes responsables de violations du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire ou de crimes internationaux³⁸.

Ainsi, dans sa Résolution 1373 du 28 septembre 2001, le Conseil décida entre autres choses que tous les Etats « veillent à ce que toutes personnes qui participent au financement, à l’organisation, à la préparation ou à la perpétration d’actes de terrorisme ou qui y apportent un appui soient traduites en justice, à ce que, outre les mesures qui pourraient être prises contre ces personnes, ces actes de terrorisme soient érigés en crimes graves dans la législation et la réglementation nationales et à ce que la peine infligée soit à la mesure de la gravité de ces actes ».
Dans ce sens encore, la Résolution 1566 du 8 octobre 2004, Menaces à la paix et à la sécurité internationales résultant d’actes terroristes, où le Conseil appela (§ 2), comme il l’avait fait dans sa Résolution 1624 du 14 septembre 2005, tous les Etats à coopérer à la lutte contre le terrorisme en particulier avec les Etats sur le territoire desquels ou contre les citoyens desquels des actes de terrorisme sont commis, en vue de découvrir, interdire d’asile et traduire en justice, conformément au principe aut dedere aut judicare, quiconque prête appui au financement, à l’organisation, à la préparation ou à la commission d’actes de terrorisme, y concourt, y participe ou tente d’y participer, ou donne refuge à leurs auteurs. De même (§ 3) demanda-t-il à tous les Etats de prévenir ces actes et, à défaut, de faire en sorte qu’ils soient réprimés par des sanctions à la mesure de leur gravité.
Déjà, dans sa Résolution 1267 du 15 octobre 1999, il « Exige[a] que les Talibans remettent sans plus tarder Usama Bin Laden aux autorités compétentes soit d’un pays où il a été inculpé, soit d’un pays qui le remettra à un pays où il a été inculpé, soit d’un pays où il sera arrêté et effectivement traduit en justice ».
De même, dans la Résolution 1540 (2004), 28 avril 2004, Non-prolifération des armes de destruction massive, le Conseil décida que tous les Etats devaient adopter et appliquer conformément à leurs procédures internes, une législation appropriée et efficace interdisant à tout acteur non étatique de fabriquer, se procurer, mettre au point, posséder, transporter, transférer ou d’utiliser des armes nucléaires, chimiques ou biologiques ou leurs vecteurs, en particulier à des fins terroristes, réprimant toutes les tentatives de l’une quelconque de ces activités, le fait d’y participer en tant que complice tel fait d’y fournir assistance ou de la financer.
En matière de piraterie, la Résolution 1918 du 27 avril 2010 félicita les Etat qui avaient révisé leur droit interne pour ériger la piraterie en infraction et permettre à leurs tribunaux de juger les personnes soupçonnées de piraterie, dans le respect du droit international, notamment des droits de l’homme, et soulignant qu’il faut que les Etats poursuivent leurs efforts dans ce sens tout en notant avec préoccupation que le droit interne de certains Etats n’érige pas la piraterie en infraction ou ne contient pas les dispositions de procédure nécessaires pour engager efficacement des poursuites pénales contre les personnes soupçonnées de piraterie. Enfin, § 2, il « Engage[a] tous les Etats, y compris les Etats de la région, à ériger la piraterie en infraction pénale dans leur droit interne et à envisager favorablement de poursuivre les personnes soupçonnées de piraterie qui ont été appréhendées au large des côtes somaliennes et d’incarcérer celles qui ont été reconnues coupables, dans le respect du droit international des droits de l’homme applicable »³⁹.

Ajoutons que

Le recours à la justice pénale peut avoir lieu en plus de l’autorisation à utiliser la force comme en Libye et au Rwanda ou sans autorisation de recourir à la force comme dans le cas du Kosovo.
L’effectivité de la justice peut appeler à son tour des mesures de police si les Etats ne coopèrent pas. Les tribunaux pénaux internationaux ont ainsi été établis par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre VII qui rendait obligatoire la coopération des Etats avec le tribunal. Le Conseil pouvait, ce qu’il n’a pas fait, demander aux Etats et organisations internationales de recourir à la force à cette fin.
Si la coercition pénale intervient généralement à titre principal, elle peut être établie pour sanctionner le non-respect d’autres mesures de coercition. Ainsi, dans ses résolutions 1267 du 15 octobre 1999 et 1333 du 19 décembre 2000 concernant la situation en Afghanistan, il demanda, §§ 8 et 18, aux Etats d’engager des poursuites contre les personnes et les entités relevant de leur juridiction qui agissent en violation des mesures imposées par les résolutions et de leur appliquer des peines appropriées.

3.7. Les invalidations du Conseil de sécurité et la non-reconnaissance

Du droit international spécial peut régir la question de l’invalidation des actes juridiques étatiques. En effet, proche de la procédure d’annulation, le mécanisme de l’édiction d’une obligation générale de non-reconnaissance tend à se développer à l’initiative du Conseil de sécurité. Il fut reconnu par la Cour internationale de Justice au profit du Conseil dans l’affaire namibienne puis à son propre profit dans l’affaire du mur israélien. Ainsi, se dessine une pratique de deux organes qui déclarent invalides des mesures prises par un Etat et posent une obligation spéciale de non-reconnaissance d’actes juridiques ou d’une situation qu’ils auraient estimé illicite.
Le Conseil de sécurité s’est considéré habilité pour décider de la validité de comportements des Etats.

Ainsi, dans l’affaire palestinienne, il confirma dans sa résolution 298 du 25 septembre 1971 que « toutes les dispositions législatives et administratives prises par Israël en vue de modifier le statut de la ville de Jérusalem, y compris l’expropriation de terres et de biens immeubles, le transfert de populations et la législation visant à incorporer la partie occupée, sont totalement nulles et non avenues et ne peuvent modifier le statut de la ville ». Plus tard [relate la C.I.J. dans son avis sur le mur], après l’adoption par Israël le 30 juillet 1980 de la loi fondamentale faisant de Jérusalem la capitale entière et réunifiée » d’Israël, le Conseil de sécurité, par la résolution 478 du 20 août 1980, précisa que l’adoption de cette loi constituait une violation du droit international et que « toutes les mesures et dispositions législatives et administratives prises par Israël, la puissance occupante, qui ont modifié ou visent à modifier le caractère et le statut de la Ville sainte de Jérusalem … étaient nulles et non avenues ». Le Conseil décida également « ne pas reconnaître » la loi fondamentale et les autres actions d’Israël qui, du fait de cette loi, cherchent à modifier le caractère et le statut de Jérusalem. Voir également la résolution 446 du 22 mars 1979 estimant que la politique et les pratiques israéliennes consistant à établir des colonies de peuplement dans les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis 1967 n’ont « aucune validité en droit ».
De même, dans sa résolution 662 (1990) dans l’affaire du Golfe, il déclara que l’annexion du Koweït par l’Iraq, quels qu’en soient la forme et le prétexte, n’a aucun fondement juridique et est nulle et non avenue⁴⁰. Il demanda en conséquence à tous les Etats et organisations internationales de ne pas reconnaître cette annexion et de s’abstenir de toute mesure et de tout contact qui pourraient être interprétés comme une reconnaissance implicite de l’annexion Il déclara en outre exiger que l’Iraq rapporte les mesures par lesquelles il prétendait annexer le Koweït. Il est intéressant de remarquer que le Conseil se sent incapable d’opérer lui-même l’annulation des comportements incriminés. En effet, le Conseil demande aux Etats de réaliser cette invalidation par les mécanismes traditionnels qu’on a vu dans d’autres domaines, en particulier celui de la non-reconnaissance.

Dans l’affaire concernant l’administration par l’Afrique du Sud de la Namibie, le Conseil de sécurité demanda dans sa Résolution 264 (1969) à l’Afrique du Sud de retirer immédiatement son administration de la Namibie après que l’Assemblée générale eut mis fin au mandat de cet Etat sur ce territoire et demandé au Conseil son concours pour que l’Afrique du Sud se retire. Cette dernière n’ayant pas obtempéré, le Conseil édicta la Résolution 269 dans laquelle il demanda au gouvernement d’Afrique du Sud de retirer immédiatement son administration du territoire, et en tout état de cause avant le 4 octobre 1969. La Résolution 276 (1970) réaffirma la fin du mandat, condamne le refus de l’Afrique du Sud de se conformer aux résolutions de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité et déclara que : « la présence continue des autorités sud-africaines en Namibie est illégale et qu’en conséquence toutes les mesures prises par le Gouvernement sud-africain au nom de la Namibie ou en ce qui la concerne, après la cessation du Mandat, sont illégales et invalides »⁴¹. Il demanda également « à tous les Etats, en particulier ceux qui ont des intérêts économiques et autres en Namibie de s’abstenir de toutes relations avec le Gouvernement sud-africain qui sont incompatibles avec le paragraphe 2 de la présente résolution »⁴².

Interrogée sur les conséquences de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie nonobstant cette résolution 276, la Cour internationale de Justice estima que le Conseil s’était placé dans le cadre du chapitre VII et que la résolution trouvait son fondement dans l’article 24 de la Charte. Selon la Cour, § 112, lorsque le Conseil fait une telle déclaration d’illégalité d’une situation au nom de tous les Etats membres, ceux-ci ne sont pas libres de n’en faire aucun cas ; en présence d’une situation illicite de cette nature, on doit pouvoir, dit-elle, compter sur les Etats pour tirer les conséquences de la déclaration faite en leur nom. Après un raisonnement qu’on ne précisera pas ici, la Cour estima que les décisions des §§ 2 et 5 étaient obligatoires pour tous les Etats membres qui étaient ainsi tenus de les accepter et appliquer. En outre, § 117, elle déclara que lorsqu’un organe compétent des Nations Unies constate d’une manière obligatoire qu’une situation est illégale, cette constatation ne peut rester sans conséquence ; il existe une obligation, pour les membres des Nations Unies en particulier, de mettre fin à cette situation. Cela signifie d’une part que l’Afrique qui est responsable d’avoir créé et prolongé la situation valablement déclarée illégale est tenue d’y mettre fin et doit donc retirer son administration du territoire de la Namibie : « Le fait que l’Afrique du Sud n’a plus aucun titre juridique l’habilitant à administrer le territoire ne la libère pas des obligations et responsabilités que le droit international lui impose envers d’autres Etats et qui sont liées à l’exercice de ses pouvoirs dans ce territoire ». Les autres Etats, § 119, ont l’obligation de reconnaître l’illégalité et le défaut de validité du maintien de la présence sud-africaine en Namibie. Ils sont également tenus de n’accorder à l’Afrique du Sud, pour son occupation, aucune aide ou assistance qu’elle qu’en soit la forme si cela causerait préjudice aux habitants du territoire. Elle développa ensuite en quoi devait se manifester cette obligation et donna une portée erga omnes à la décision du Conseil de sécurité : bien que les Etats non membres ne soient pas liés par les articles 24 et 25 de la Charte, la résolution 276 les invite à s’associer à l’action des Nations unies. Selon la Cour, la cessation du mandat et la déclaration d’illégalité « sont opposables à tous les Etats en ce sens qu’elles rendent illégale erga omnes une situation qui se prolonge en violation du droit international ». Ainsi, aucun Etat qui établit des relations avec l’Afrique du Sud ne peut escompter que l’ONU ou ses membres reconnaîtront la validité ou les effets de ces relations ou les conséquences qui en découlent. Pour la Cour, dès lors qu’il a été mis fin au mandat par décision de l’organisation chargée du pouvoir de surveillance à son égard et que le maintien de la présence sud-africaine en Namibie a été déclaré illégal, il appartient aux Etats non membres d’agir conformément à ces décisions⁴³.

On notera que, plus tard, la Cour eut elle-même recours à cette technique. Ainsi, dans son avis sur l’édification du mur israélien en territoire palestinien occupé, elle déclara d’abord l’existence d’une obligation d’Israël d’abroger les actes y relatifs ou de les priver d’effets⁴⁴. Elle déclara ensuite l’existence d’une obligation des Etats de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur⁴⁵. Voir également son avis sur les conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est⁴⁶.
L’usage de cette technique constitue incontestablement un profond changement dans l’organisation du système international en tant que des entités entendent utiliser une technique d’invalidation auxquelles elles veulent donner une portée objective. Toutefois, ainsi qu’on le voit, le Conseil comme la Cour n’invalident pas eux-mêmes les actes qu’ils tiennent pour illégaux, mais demandent ou ordonnent aux Etats d’utiliser la technique, fondamentalement intersubjective on l’a vu, de la non-reconnaissance en sorte qu’un acte ainsi condamné sera invalidé entre son auteur et les Etats qui auront donné suite à l’invitation de la Cour ou du Conseil (où ceux qui auront procédé à la non-reconnaissance indépendamment de cette invitation) et restera valide entre les autres même s’ils engagent leur responsabilité internationale. Il y a en ce sens évolution dans l’impulsion de la réaction, mais pas dans ses modalités de mise en œuvre et dans ses effets.

Article 2 § 4 : « Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». ↩︎
Article 24 § 1 : « Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationale et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom ». ↩︎
M. Bettati, « L’usage de la force par l’ONU », 109 Pouvoirs 2004, pp. 111-123, p. 117. ↩︎
Voir ainsi E. de Vattel, Le droit des gens ou principes de la loi naturelle, appliquée à la conduite et aux affaires des nations et des souverains, nouvelle éd., augmentée , revue et corrigée, avec quelques remarques de l’éditeur ; précédée d’un Discours sur l ‘étude du droit de la nature et des gens, par Sir James Mackintosh, traduit par M. Paul Royer-Collard, suivie d’une bibliographie spéciale du droit de la nature et des gens, extraite des ouvrages de Camus, Kluber, etc, Paris, J.-P. Aillaud, Rio de Janeiro, Souza, 1830, tome 1^er, 479 p., préliminaires, p. 49, « § 22. ¾ Droit des Nations contre les infracteurs du droit des gens » : « Les lois de la société naturelle sont d’une telle importance au salut de tous les Etats, que si l’on s’accoutumait à les fouler aux pieds, aucun peuple ne pourrait se flatter de se conserver et d’être tranquille chez lui […]. Or tous les hommes et tous les Etats ont un droit parfait aux choses sans lesquelles ils ne peuvent se conserver, puisque ce droit répond à une obligation indispensable. Donc toutes les Nations sont en droit de réprimer par la force celle qui viole ouvertement les lois de la société que la nature a établies entre elles, ou qui attaque directement le bien et le salut de cette société ». ↩︎
L’évolution de cette modalité de la coercition a été ainsi précisée en 1936 par G. Scelle : « dans l’ordre juridique interétatique, la voie d’exécution ordinaire était la guerre ou ses succédanés (rétorsion, représailles). Le gouvernement en possession d’un titre exécutoire avait le droit de l’amener à effet. Il avait également compétence pour se délivrer à lui-même un titre exécutoire après avoir procédé implicitement ou explicitement à l’opération juridictionnelle du contrôle des situations juridiques qu’il entendait maintenir, défendre ou réaliser. Ce droit de se faire justice à soi-même, considéré comme contraire à l’ordre public et à la paix sociale, tend à faire place dans l’ordre juridique superétatique à l’exécution collective par les organes sociaux ou par leurs mandataires », G. Scelle, « Théorie et pratique de la fonction exécutive en droit international », Recueil des cours de l’Académie de droit international, 1936-I, t. 55, pp. 87-202, 157. ↩︎
AGNU, 24 octobre 1970, Résolution 2625 (XXV), Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les Etats conformément à la Charte des Nations Unies : « Rappelant le devoir des Etats de s’abstenir, dans leurs relations internationales, d’user de la contrainte d’ordre militaire, politique, économique ou autre, dirigée contre l’indépendance politique ou l’intégrité territoriale de tout Etat, Considérant qu’il est essentiel que tous les Etats s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ; Considérant qu’il est également essentiel que tous les Etats règlent leurs différends internationaux par des moyens pacifiques conformément à la Charte » ; « Proclame solennellement les principes ci-après : Le principe que les Etats s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. Tout Etat a le devoir de s’abstenir, dans ses relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. Pareil recours à la menace ou à l’emploi de la force constitue une violation du droit international et de la Charte des Nations Unies et ne doit jamais être utilisé comme moyen de règlement des problèmes internationaux. / Une guerre d’agression constitue un crime contre la paix, qui engage la responsabilité en vertu du droit international. Conformément aux buts et principes des Nations Unie, les Etats ont le devoir de s’abstenir de toute propagande en faveur des guerres d’agression. / Tout Etat a le devoir de s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force pour violer les frontières internationales existantes d’un autre Etat ou comme moyen de règlement des différends internationaux, y compris les différends territoriaux et les questions relatives aux frontières des Etats. De même, tout Etat a le devoir de s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force pour violer les lignes internationales de démarcation, telles que les lignes d’armistice, établies par un accord international auquel cet Etat est partie ou qu’il est tenu de respecter pour d’autres raisons, ou conformément à un tel accord. La disposition précédente ne sera pas interprétée comme portant atteinte à la position des parties intéressées à l’égard du statut et des effets de ces lignes tels qu’ils sont définis dans les régimes spéciaux qui leur sont applicables, ni comme affectant leur caractère provisoire. Les Etats ont le devoir de s’abstenir d’actes de représailles impliquant l’emploi de la force ». ↩︎
J. Combacau & S. Sur, Droit international public, 6ème éd., Paris, Montchrestien, p. 623. ↩︎
S/RES/188 (1964) du 9 avril 1964. ↩︎
Ainsi E. de Vattel reconnut-il : « Une nation est en droit de résister au mal qu’on veut lui faire, d’opposer la force, et tout moyen honnête, à celle qui agit actuellement contre elle, et même d’aller au devant des machinations, en observant toutefois de ne point attaquer sur des soupçons vagues et incertains, pour ne pas s’exposer à devenir elle-même un injuste agresseur », E. de Vattel, Le droit des gens ou principes de la loi naturelle, appliquée à la conduite et aux affaires des nations et des souverains, op. cit., Livre II, § 50. En revanche, Grotius écrivit qu’il ne faut pas tolérer l’affirmation selon laquelle en vertu du droit des gens les armes peuvent être légitimement prises pour diminuer une puissance qui se développe, et qui, après s’être trop étendue, pourrait devenir nuisible. Ainsi : « que la possibilité d’être attaqué nous donne le droit d’être agresseurs, c’est contraire à tout principe d’équité », H. Grotius, Le droit de la guerre et de la paix (De juri belli ac pacis) [1625], op. cit., Livre II, Chapitre I, XVII. En d’autres termes, la crainte qu’on prendrait d’une puissance voisine ne suffit pas à constituer une cause juste de guerre. Car pour que la défense soit juste, il faut qu’elle soit nécessaire, ce qu’elle n’est qu’à la condition d’être assurée au sens d’avoir la certitude non seulement de la puissance mais encore de l’intention. Sinon, l’Etat n’a qu’à s’armer à proportion, ibid., Chapitre XXII, V, 1-2. ↩︎
Voir ainsi Pacte de non-agression et de défense commune de l’Union africaine, article 4 :« (a) Les Etats Parties s’engagent à se prêter mutuellement assistance pour leur défense et leur sécurité communes contre toute agression ou menace d’agression ; (b) Les Etats Parties s’engagent, individuellement et collectivement, à réagir par tous moyens, contre toute agression ou menace d’agression contre un Etat ». ↩︎
Voir ainsi au sujet de la légitime défense « préemptive » le commentaire de l’article 51 de la Charte des Nations Unies dans leRapport du Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, Un monde plus sûr : notre affaire à tous: « Le libellé de cet article est restrictif : « Aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée, jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales ». Toutefois, traditionnellement, en droit international, un Etat menacé peut lancer une opération militaire à condition que l’agression dont il est menacé soit imminente, qu’il n’y ait pas d’autre moyen d’écarter la menace et que l’intervention militaire soit proportionnée. Le problème se pose dans le cas où sans être imminente, la menace en question est présentée comme réelle, par exemple en cas d’acquisition, dans une intention censément hostile, des moyens de fabriquer des armes nucléaires », doc. A/59/565, 2 décembre 2004, para. 188. Voir également le Rapport du Secrétaire général, Dans une liberté plus grande : développement, sécurité et respect des droits de l’homme pour tous, doc. A/59/2005 du 24 mars 2005 : « 124. Les menaces imminentes sont pleinement couvertes par l’Article 51 de la Charte, qui garantit le droit naturel de légitime défense de tout Etat souverain, dans le cas où il est l’objet d’une agression armée. Les juristes ont depuis longtemps établi que cette disposition couvre les attaques imminentes, ainsi que celles qui ont déjà eu lieu » ; « 125. Lorsque les menaces ne sont pas imminentes mais latentes, la Charte donne au Conseil de sécurité pleine autorité pour employer la force armée, y compris de manière préventive, afin de préserver la paix et la sécurité internationales. […] ». ↩︎
Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c.Etats-Unis d’Amérique), fond, arrêt, CIJ Rec. 1986, para. 195, p. 103. ↩︎
CIJ, Plates-formes pétrolières (République islamique d’Iran c. Etats-Unis d’Amérique), arrêt, CIJ Rec. 2003, p. 161, § 51. ↩︎
Résolution 487 (1981) du 19 juin 1981. ↩︎
Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, avis consultatif du 8 juillet 1996, CIJ Rec. 1996, p. 226. ↩︎
Voir ainsi le Pacte de non-agression et de défense commune de l’Union africaine du 31 janvier 2005, article 1 – Définitions, (c) : « ‘Agression’ signifie l’emploi par un Etat, un groupe d’Etats, une organisation d’Etats ou toute entité étrangère ou extérieure, de la force armée ou de tout autre acte hostile, incompatible avec la Charte des Nations Unies ou l’Acte constitutif de l’Union africaine contre la souveraineté, l’indépendance politique, l’intégrité territoriale et la sécurité humaine des populations d’un Etat Partie au présent Pacte. Les actes suivants constituent des actes d’agression sans déclaration de guerre par un Etat, groupe d’Etats, organisation d’Etats ou acteurs non étatiques ou entité étrangère : (i) l’utilisation de la force armée contre la souveraineté, l’intégrité territoriale et l’indépendance politique d’un Etat membre, ou autre acte incompatible avec les dispositions de l’Acte constitutif de l’Union africaine et la Charte des Nations Unies ; (ii) l’invasion ou l’attaque du territoire d’un Etat membre par les forces armées, ou toute occupation militaire, même temporaire, résultant d’une telle invasion ou d’une telle attaque, ou toute annexion par l’emploi de la force du territoire ou d’une partie du territoire d’un Etat membre ; (iii) le bombardement du territoire d’un Etat membre, ou l’emploi de toutes armes contre le territoire d’un Etat membre ; (iv) le blocus des ports, des côtes ou de l’espace aérien d’un Etat membre ; « (v) l’attaque contre les forces armées terrestres, navales ou aériennes d’un Etat membre ; (vi) l’utilisation des forces armées d’un Etat membre qui sont stationnées sur le territoire d’un autre Etat membre avec l’accord de l’Etat d’accueil, contrairement aux condition prévues dans le présent Pacte ; (vii) le fait pour un Etat membre d’admettre que son territoire qu’il a mis à la disposition d’un autre Etat membre soit utilisé par ce dernier pour perpétrer un acte d’agression contre un Etat tiers ; (viii) l’envoi par un Etat membre ou en son nom ou la fourniture de tout soutien à des groupes armés, à des mercenaires et à d’autres groupes criminels transnationaux organisés qui peuvent perpétrer des actes hostiles contre un Etat membre, d’une gravité telle qu’ils équivalent aux actes énumérés ci-dessus, ou le fait de s’engager d’une manière substantielle dans de tels actes ; (ix) les actes d’espionnage qui pourraient être utilisés à des fins d’agression militaire contre un Etat membre ; (x) l’assistance technologique de toute nature, les renseignements et al formation au profit d’un autre Etat, pour utilisation aux fins de commettre des actes d’agression contre un Etat membre ; et (xi) l’encouragement, le soutien, l’acceptation ou la fourniture de toute assistance aux fins de commettre de actes terroristes et autres crimes transfrontières violents organisés contre un Etat membre ». ↩︎
Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, C.I.J. Rec. 2004, p. 136§ 139 : « L’article 51 de la Charte reconnaît ainsi l’existence d’un droit naturel de légitime défense en cas d’agression armée par un Etat contre un autre Etat. Toutefois, Israël ne prétend pas que les violences dont il est victime soient imputables à un Etat étranger ». Pour une interprétation différente, S. Laghmani, « Vattel et le jus ad bellum », rééd. in Le droit international en question, Paris, Pedone, collection Doctrine(s), à paraître où la Cour aurait seulement rejeté l’invocation des résolutions 1368 et 1373. ↩︎
Activités armées sur le territoire du Congo (République démocratique du Congo c. Ouganda), arrêt, CIJ Rec. 2005, p. 168 : « 146. Il convient en outre de relever que, alors que l’Ouganda prétend avoir agi en état de légitime défense, il n’a jamais soutenu avoir été l’objet d’une agression de la part des forces armées de la RDC. L’“agression armée” à laquelle il a été fait référence était plutôt le fait des FDA. La Cour a dit plus haut (paragraphes 131 à 135) qu’il n’existait pas de preuve satisfaisante d’une implication directe ou indirecte du Gouvernement de la RDC dans ces attaques. Celles-ci n’étaient pas le fait de bandes armées ou de forces irrégulières envoyées par la RDC ou en son nom, au sens de l’article 3 g) de la résolution 3314 (XXIX) de l’Assemblée générale sur la définition de l’agression, adoptée le 14 décembre 1974. La Cour est d’avis, au vu des éléments de preuve dont elle dispose, que ces attaques répétées et déplorables, même si elles pouvaient être considérées comme présentant un caractère cumulatif, ne sont pas attribuables à la RDC. 147. Pour tous les motifs qui précèdent, la Cour considère que les conditions de droit et de fait justifiant l’exercice d’un droit de légitime défense par l’Ouganda à l’encontre de la RDC n’étaient pas réunies. En conséquence, elle n’a pas à se prononcer sur les arguments des Parties relatifs à la question de savoir si et à quelles conditions le droit international contemporain prévoit un droit de légitime défense pour riposter à des attaques d’envergure menées par des forces irrégulières ». ↩︎
Résolution 377 (V), 3 novembre 1950, L’union pour le maintien de la paix, § 1 : « Décide que, dans tout cas ou parait exister une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression et ou, du fait que l’unanimité n’a pas pu se réaliser parmi ses membres permanents, le Conseil de sécurité manque à s’acquitter de sa responsabilité principale dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale examinera immédiatement la question afin de faire aux Membres les recommandations appropriées sur les mesures collectives à prendre, y compris, s’il s’agit d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression, l’emploi de la force armée en cas de besoin, pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Si l’Assemblée générale ne siège pas à ce moment, elle pourra se réunir en session extraordinaire d’urgence dans les vingt-quatre heures qui suivront la demande présentée a cet effet. Pareille session extraordinaire d’urgence sera convoquée sur la demande soit du Conseil de sécurité par un vote affirmatif de sept quelconques de ses membres soit de la majorité des Membres de l’Organisation ». ↩︎
Selon le Vocabulaire juridique de l’Association Henri Capitant, c’est un « acte d’autorité d’un Etat pouvant s’appliquer à tout moyen de transport ou à toute catégorie de marchandises ou de produits, not. Les armes ou les produits stratégiques ou pétroliers, et consistant soit à bloquer les moyens de transport sur le territoire de l’Etat qui décide l’embargo, soit à interdire l’exportation des marchandises vers l’Etat sur lequel on entend faire pression ». ↩︎
Le Conseil y décida, § 4, que les Etat empêcheront : a) l’importation sur leur territoire de tout produit de base et de toute marchandise en provenance de République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) ; b) toutes activités de leurs nationaux ou sur leur territoire qui auraient pour effet ou pour objet de favoriser l’exportation ou le transbordement de tous produits de base ou de toute marchandises de même provenance, ainsi que toutes transactions faisant intervenir leurs nationaux ou des navires ou aéronefs battant leur pavillon, ou menées sur leur territoire, portant sur des produits de base ou des marchandises de même provenance, y compris tout transfert de fonds à destination de la République fédérative aux fins de telles activités ou transactions ; c) la vente ou la fourniture par leurs nationaux ou depuis leur territoire, ou par l’intermédiaire de navires ou aéronefs battant leur pavillon, de tous produits de base ou de toutes marchandises, que ceux-ci proviennent ou non de leur territoire, mais non compris les fournitures à usage strictement médical et les denrées alimentaires, à toute personne physique ou morale se trouvant en République fédérative ou à toute personne physique ou morale aux fins de toute activité commerciale menée sur ou depuis le territoire de la République ainsi que toutes activités menées par leurs nationaux ou sur leur territoire qui auraient pour effet ou pour objet de favoriser la vente ou la fourniture dans les mêmes conditions de tels produits ou marchandises. ↩︎
Voir également le Règlement n° 3274/93 du Conseil des Communautés européennes du 29 novembre 1993 qui mettait en œuvre une résolution du Conseil de sécurité concernant la Libye interdisait de fournir à la Libye divers matériels utilisés dans l’industrie pétrolière, et, d’autre part, restreignait la liberté pour les entités libyennes qu’il détermine de disposer des fonds provenant de la vente d’hydrocarbures, en la subordonnant à la condition que ces fonds soient versés sur des comptes bancaires utilisés exclusivement pour ces fonds. ↩︎
Voir ainsi l’embargo sur les armes décidé par le Conseil de sécurité en 1977 à l’égard de l’Afrique du Sud ou en 1992 à l’égard de la Somalie. ↩︎
« 19. Décide, en vue d’interdire la vente ou la fourniture à l’UNITA d’armements et de matériel connexe, ou d’une assistance militaire, ainsi que de pétrole et de produits pétroliers, que tous les Etats empêcheront la vente ou la fourniture, par leurs nationaux ou depuis leur territoire, ou par l’intermédiaire de navires ou d’aéronefs battant leur pavillon, d’armements et de matériel connexe de tous types, y compris d’armes et de munitions, de véhicules et d’équipement militaires et de pièces détachées y afférentes, ainsi que de pétrole et de produits pétroliers, que ceux-ci proviennent ou non de leur territoire, à destination du territoire de l’Angola autrement que par des points d’entrée désignés dont le Gouvernement angolais communiquera la liste au Secrétaire général qui en avisera promptement les Etats Membres de l’Organisation des Nations Unies ». ↩︎
« Considérant que la situation […] en Angola fait peser une menace sur la paix et la sécurité internationales dans la région, Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, […] ; 12 Décide […] que tous les Etats doivent prendre les mesures nécessaires pour : […] ; b) interdire l’importation directe ou indirecte, sur leur territoire, de tous diamants provenant d’Angola qui ne sont pas assujettis au régime du certificat d’origine établi par le Gouvernement d’unité et de réconciliation nationale ». ↩︎
Ainsi, dans sa Résolution 1572 (2004) le Conseil de sécurité décida, outre un embargo sur les armes et matériel connexe, que les Etats empêcheront l’entrée ou le passage en transit sur leur territoire d’un certain nombre de personnes nommément désignées, en particulier celles qui font peser une menace sur le processus de paix et de réconciliation, celles qui seraient reconnues responsables de violations graves des droits de l’homme et du droit international humanitaire et de toute autre personne qui incite publiquement à la haine et à la violence ou viole l’embargo sur les armes. De même décida-t-il que tous les Etats devaient geler immédiatement les fonds, autres avoirs financiers et ressources économiques se trouvant sur leur territoire en possession de ces personnes ainsi que de celles agissant pour leur compte ou sur leurs ordres. Il confirma ces mesures dans sa Résolution 1975 (2011) en visant nommément, notamment Laurent et Simone Gbagbo. ↩︎
Voir également dans le cadre du conflit en ex-Yougoslavie S/RES/757 (1992), 30 mai 1992, Situation en Bosnie-Herzégovine, S/RES/820 (1993), 17 avril 1993, Bosnie-Herzégovine, S/RES/942 (1994), 23 septembre 1994, La situation dans la République de Bosnie-Herzégovine portant notamment blocage ou confiscation de fonds et avoirs). ↩︎
Dans la Résolution 757 (1992), § 5, le Conseil décida que tous les Etats s’abstiendront de mettre à la disposition des autorités de la République fédérative de Yougoslavie ou de toute entreprise commerciale, industrielle ou de services publics sise en République des fonds ou toutes autres ressources financières ou économiques et empêcheront leurs nationaux et toutes personnes présentes sur leur territoire d’en transférer ou de mettre par quelque moyen que ce soit à la disposition des autorités de la République ou des entreprises suvisées de tels fonds ou ressources et de verser tous autres fonds à des personnes physiques ou morales se trouvant en République fédérative, à l’exception des paiements destinés exclusivement à des fins d’ordre strictement médical ou humanitaire et à des denrées alimentaires. ↩︎
Dans sa Résolution 1173 (1998) du 12 juin 1998, « Considérant que la situation […] en Angola fait peser une menace sur la paix et la sécurité internationales dans la région, Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, 11. Décide que tous les Etats, à l’exception de l’Angola, où se trouvent des fonds et autres ressources financières, notamment des fonds ayant pour origine des biens appartenant à l’UNITA en tant qu’organisation, à ses dirigeants, ou à des membres adultes de leur famille proche, identifiés conformément au paragraphe 11 de la résolution 1127 (1997), exigeront de toutes les personnes et entités se trouvant sur leur territoire qui détiennent de tels fonds et autres ressources financières qu’elles les gèlent et assurent qu’ils ne puissent être mis, directement ou indirectement, à la disposition ou utilisés au profit de l’UNITA en tant qu’organisation, de ses responsables, ou des membres adultes de leur famille proche, identifiés conformément au paragraphe 11 de la résolution 1127 (1997) ». ↩︎
Dans sa Résolution 1267 du 15 octobre 1999 le Conseil décida que les Etats devaient geler les fonds et autres ressources financières, tirés notamment de biens appartenant aux Taliban ou contrôlés directement ou indirectement par eux, ou appartenant à, ou contrôlés par, toute entreprise leur appartenant ou contrôlée par eux tels qu’identifiés par le Comité créé par la même résolution. De même doivent-ils veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ainsi identifiés ne soient mis à la disposition ou utilisés au bénéfice des Taliban ou de toute entreprise leur appartenant ou contrôlée par eux, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire sauf autorisation du comité pour motifs humanitaires. Dans la même affaire afghane, la Résolution 1333 du 19 décembre 2000 décida entre autres choses, § 8, que les Etats prendraient de nouvelles mesures pour, notamment, geler sans retard les fonds et autres actifs financiers d’Usama bin Laden et des individus et entités qui lui sont associés, tels qu’identifiés par le comité, y compris l’organisation Al-Qaida, et les fonds tirés de biens appartenant à Usama bin Laden et aux individus et entités qui lui sont associés ou contrôlés directement ou indirectement par eux, et veiller à ce que ni les fonds et autres ressources financières en question, ni tous autres fonds ou ressources financières ne soient mis à la disposition ou utilisés directement ou indirectement au bénéfice d’Usama bin Laden, de ses associés ou de toute entité leur appartenant ou contrôlée directement ou indirectement par eux, y compris l’organisation Al-Qaida, que ce soit par leurs nationaux ou par toute autre personne se trouvant sur leur territoire. A ce titre, il demande au Comité de tenir, sur la base d’informations des Etats et organisations régionales une liste à jour des individus et entités que le comité a identifiés comme étant associés à Usama bin Laden, y compris l’organisation Al-Qaida. Dans la Résolution 1390 du 16 janvier 2002, le Conseil maintint les mesures de gel de la 1333, prit note du maintien de l’application du gel décidé dans la 1267 et décida, § 2, que tous les Etats bloqueront sans délai les fonds et autres avoirs financiers ou ressources économiques d’Oussama Ben Laden, des membres de l’organisation Al-Qaida ainsi que des Taliban et autres personnes, groupes, entreprises et entités associés figurant sur la liste dressée par le comité créé par la 1267 qui doit être mise à jour périodiquement, y compris les fonds provenant de biens leur appartenant ou contrôlés directement ou indirectement par eux ou par des personnes agissant pour leur compte ou sous leurs ordres, et veiller à ce que ni ces fonds ni d’autres fonds, actifs financiers ou ressources économiques ne soient rendus disponibles pour les fins qu’ils poursuivent, par leurs citoyens ou par une personne se trouvant sur leur territoire. ↩︎
Dans la Résolution 1373 du 28 septembre 2001, le Conseil décida que tous les Etat gèlent sans attendre les fonds, autres avoirs financiers ou ressources économiques des personnes qui commettent, ou tentent de commettre, des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, des entités appartenant à ces personnes ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles, et des personnes et entités agissant au nom, ou sur instruction, de ces personnes et entités, y compris les fonds provenant de biens appartenant à ces personnes, et aux personnes et entités qui leur sont associées, ou contrôlées, directement ou indirectement, par elles. De même les Etats doivent-ils interdire à leurs nationaux ou à toute personne ou entité se trouvant sur leur territoire de mettre des fonds, avoirs financiers ou ressources économiques ou services financiers ou autres services connexes à la disposition de personnes qui commettent ou tentent de commettre des actes de terrorisme, les facilitent ou y participent, d’entités appartenant à ces personnes ou contrôlées par elles et de personnes et entités agissant au nom ou sur instruction de ces personnes. ↩︎
En ce sens, le représentant des Etats-Unis à la Conférence de San Francisco comparait le rôle du Conseil du sécurité en vertu du chapitre VII à celui du « gendarme … chargé d’arrêter ceux qui se battent ou ceux qui veulent se battre », le représentant britannique s’étant également prononcé dans ce sens (in N. Angelet, « L’embargo et l’ONU », in L’embargo, Actes de la journée d’études du 1^er décembre 1995 organisée par l’AEDBF – Belgium, Bruxelles, Bruylant, 1996, 268 p., pp. 45-85, § 3). ↩︎
Voir, par exemple, S/RES/1390 du 16 janvier 2002 ou encore S/RES/1566 (2004) du 8 octobre 2004 qui accentue le mouvement en déclarant que le terrorisme sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations constitue l’une des plus graves menaces contre la paix et la sécurité internationales. De même S/RES/1456 (2003), 20 janvier 2003, Réunion de haut niveau du Conseil de sécurité : lutte contre le terrorisme. Plus clairement encore, S/RES/1624 (2005), 14 septembre 2005, Menaces contre la paix et la sécurité internationales (Sommet du Conseil de sécurité 2005) : « Condamnant avec la plus grande fermeté tous les actes de terrorisme, quels qu’en soient les motifs, où qu’ils soient commis et quels qu’en soient les auteurs, en tant qu’ils constituent l’une des plus graves menaces contre la paix et la sécurité, et réaffirmant la responsabilité principale qu’il assume dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales, conformément à la Charte des Nations Unies ». ↩︎
Voir notamment P.-M. Dupuy, « Sécurité collective et organisation de la paix », Revue générale de droit international public,1993, pp. 617-627, p. 624 : on avait déjà pu constater dans l’affaire du Golfe une certaine tendance des membres permanents à concevoir le recours aux sanctions de l’article 41 non seulement à des fins d’exécution forcée mais aussi pour condamner l’auteur du fait illicite (dérive pénaliste) et p. 625 : « A propos des résolutions comportant sanctions, on pourra définir une sorte d’échelle graduée dont les niveaux conduisent du simple constat de menace ou de rupture de la paix à la sanction véritable des causes d’une telle situation. Le passage marqué du gendarme au justicier n’est alors jamais sans partage. Il ne paraît en effet s’amorcer que lorsque le Conseil ne se contente plus de dénoncer un fait illicite déterminé en tant que simple cause de la menace ou de la rupture de la paix mais lorsqu’il l’autonomise pour le prendre en lui-même, et le désigner comme une atteinte intolérable à la légalité internationale, génératrice d’une responsabilité dont les sanctions qu’il ordonne apparaîtront alors comme le régime d’application ». ↩︎
En ce sens, la Résolution 1333 du 19 décembre 2000 : « Considérant qu’en se refusant à satisfaire aux exigences formulées au paragraphe 13 de la résolution 1214 (1998) et au paragraphe 2 de la résolution 1267 (1999), les autorités des Taliban font peser une menace sur la paix et la sécurité internationales ». ↩︎
S’il ne fait pas expressément référence à une menace au maintien de la paix et de la sécurité, le Conseil renvoie à ses résolutions antérieures qu’il avait placées sous ce chapeau. Et le dispositif de la résolution est ainsi rédigé : « 1. Demande instamment au Gouvernement sud-africain : a) De renoncer à l’exécution des personnes condamnées à mort pour des actes résultant de leur opposition à la politique d’apartheid ; b) De mettre fin immédiatement au procès en cours, engagé dans le cadre des lois arbitraires de l’apartheid ; […] ». ↩︎
Le Conseil se dit dans les motifs « Convaincu que la situation en Afrique du Sud continue de troubler gravement la paix et la sécurité internationales » et déclara dans le dispositif : « 12. Réitère l’appel par lequel il a demandé à tous les Etats de mettre fin immédiatement à la vente et à l’expédition d’armes, de munitions de tous types et de véhicules militaires à l’Afrique du Sud ainsi que d’équipements et de matériels destinés à la fabrication d’armes et de munitions en Afrique du Sud ». ↩︎
Les rares résolutions dans lesquelles le Conseil déclare que les Etats doivent prendre des sanctions internes en cas de violation des normes qu’il édicte ne précisent pas la nature (pénale ou autre) de ces sanctions. Ainsi S/RES/1295 (2000), § 16 (Angola) et S/RES/841 (1993), § 12 (Haïti). ↩︎
Voir déjà, S/RES/1816 du 2 juin 2008, § 11 : « Demande à tous les Etats, en particulier aux Etats du pavillon, aux Etats du port et aux Etats côtiers, ainsi qu’aux Etats de nationalité des victimes ou des auteurs d’actes de piraterie ou de vols à main armée et aux Etats tirant juridiction du droit international ou de leur droit interne, de coopérer en vue de déterminer lequel aura compétence et de prendre les mesures voulues d’enquête et de poursuite à l’encontre des auteurs d’actes de piraterie et de vols à main armée commis au large des côtes somaliennes, conformément au droit international applicable, y compris le droit international des droits de l’homme, et de seconder ces efforts, notamment en fournissant une assistance en matière de logistique et d’exercice des voies de droit vis-à-vis des personnes relevant de leur juridiction et de leur contrôle, telles que les victimes, témoins et personnes détenues dans le cadre d’opérations menées en vertu de la présente résolution ». ↩︎
De même encore, dans un considérant de sa Résolution 670 (1990) du 25 septembre 1990, il déclara nuls et non avenus les actes du Gouvernement iraquien qui contreviennent à ses précédentes résolutions ou à la Charte. ↩︎
S/RES/276 (1970), 30 janvier 1970, La situation en Namibie, § 2. ↩︎
S/RES/276 (1970), 30 janvier 1970, La situation en Namibie, § 5. ↩︎
Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain), nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, CIJ Rec. 1971, p. 16, § 133 : « Par ces motifs, la Cour est d’avis […] 1) que, la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie étant illégale, l’Afrique du Sud a l’obligation de retirer immédiatement son administration de la Namibie et de cesser ainsi d’occuper le territoire ; […] 2) que les Etats Membres des Nations Unies ont l’obligation de reconnaître l’illégalité de la présence de l’Afrique du Sud en Namibie et le défaut de validité des mesures prises par elle au nom de la Namibie ou en ce qui la concerne, et de s’abstenir de tous actes et en particulier de toutes relations avec le Gouvernement sud-africain qui impliqueraient la reconnaissance de la légalité de cette présence et de cette administration, ou qui constitueraient une aide ou une assistance à cet égard ». ↩︎
Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, CIJ Rec. 2004, p. 136, § 151 : « Par ailleurs, la Cour ayant indiqué plus haut (voir paragraphe 143 ci-dessus) que les violations par Israël de ses obligations internationales résultaient de l’édification du mur et du régime juridique qui lui est associé, la cessation de ces violations implique le démantèlement immédiat des portions de cet ouvrage situées dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est. L’ensemble des actes législatifs et réglementaires adoptés en vue de son édification et de la mise en place du régime qui lui est associé doivent immédiatement être abrogés ou privés d’effet, sauf dans la mesure ou de tels actes, en ayant ouvert droit à indemnisation ou à d’autres formes de réparation au profit de la population palestinienne, demeurent pertinents dans le contexte du respect, par Israël, des obligations visées au paragraphe 153 ci-dessous ». ↩︎
Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif, CIJ Rec. 2004, p. 136, § 159 : « Vu la nature et l’importance des droits et obligations en cause, la Cour est d’avis que tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas reconnaître la situation illicite découlant de la construction du mur dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est. Ils sont également dans l’obligation de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette construction. II appartient par ailleurs à tous les Etats de veiller, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, à ce qu’il soit mis fin aux entraves, résultant de la construction du mur, à l’exercice par le peuple palestinien de son droit à l’autodétermination. En outre, tous les Etats parties à la convention de Genève relative à la protection des personnes civiles en temps de guerre, du 12 août 1949, ont l’obligation, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, de faire respecter par Israël le droit international humanitaire incorporé dans cette convention ». ↩︎
CIJ, 19 juillet 2024, Conséquences juridiques découlant des politiques et pratiques d’Israël dans le Territoire palestinien occupé, y compris Jérusalem-Est, avis consultatif, § 278 : « Prenant note des résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale, la Cour est d’avis que les Etats Membres de l’Organisation sont tenus de ne reconnaître aucune modification du caractère physique ou de la composition démographique, de la structure institutionnelle ou du statut du territoire occupé par Israël le 5 juin 1967, y compris Jérusalem-Est, autres que celles convenues par les parties par voie de négociations, et de faire une distinction, dans leurs échanges avec Israël, entre le territoire de l’Etat d’Israël et les territoires occupés depuis 1967. La Cour considère que l’obligation de distinguer, dans les échanges avec Israël, entre le territoire propre de cet Etat et le Territoire palestinien occupé englobe notamment l’obligation de ne pas entretenir de relations conventionnelles avec Israël dans tous les cas où celui-ci prétendrait agir au nom du Territoire palestinien occupé ou d’une partie de ce dernier sur des questions concernant ledit territoire ; de ne pas entretenir, en ce qui concerne le Territoire palestinien occupé ou des parties de celui-ci, de relations économiques ou commerciales avec Israël qui seraient de nature à renforcer la présence illicite de ce dernier dans ce territoire ; ils doivent s’abstenir, dans l’établissement et le maintien de missions diplomatiques en Israël, de reconnaître de quelque manière sa présence illicite dans le Territoire palestinien occupé ; et de prendre des mesures pour empêcher les échanges commerciaux ou les investissements qui aident au maintien de la situation illicite créée par Israël dans le Territoire palestinien occupé (voir Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1971, p. 55-56, par. 122, 125-127) », § 279 : « De plus, la Cour considère que, compte tenu de la nature et de l’importance des droits et obligations en cause, tous les Etats sont tenus de ne pas reconnaître comme licite la situation découlant de la présence illicite d’Israël dans le Territoire palestinien occupé. Ils sont également tenus de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par cette présence. Tous les Etats doivent veiller, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, à ce qu’il soit mis fin à toute entrave à l’exercice du droit du peuple palestinien à l’autodétermination résultant de la présence illicite d’Israël dans le Territoire palestinien occupé. En outre, tous les Etats parties à la quatrième convention de Genève ont l’obligation, dans le respect de la Charte des Nations Unies et du droit international, de s’assurer qu’Israël respecte le droit international humanitaire tel que consacré par cette convention », dispositif, § 7 : « Est d’avis que tous les Etats sont dans l’obligation de ne pas reconnaître comme licite la situation découlant de la présence illicite de l’Etat d’Israël dans le Territoire palestinien occupé et de ne pas prêter aide ou assistance au maintien de la situation créée par la présence continue de l’Etat d’Israël dans le Territoire palestinien occupé », § 8 : « Est d’avis que les organisations internationales, y compris l’Organisation des Nations Unies, sont dans l’obligation de ne pas reconnaître comme licite la situation découlant de la présence illicite de l’Etat d’Israël dans le Territoire palestinien occupé ». ↩︎

Droits africains et droit international

La police internationale ou la garantie collective de la paix et de la sécurité internationales

1. L’usage de la coercition armée

1.1. Le schéma originel de la Charte des Nations Unies

1.1.1. La renonciation par les Etats à utiliser la force armée

1.1.2. La responsabilité principale du Conseil de sécurité et le chapitre VII de la Charte des Nations Unies

1.1.3. L’exercice du droit de légitime défense

1.1.3.1. Conditions de recours au droit de légitime défense

1.1.3.1.1. La conception originelle

1.1.3.1.2. Les tentatives d’extension des conditions d’exercice de la légitime défense

1.1.3.1.2.1.1. La question des légitimes défense « préventive » et « préemptive »

1.1.3.1.2.2. La question de la légitime défense contre des attaques non étatiques

1.1.3.2. Encadrement de l’exercice de la légitime défense

1.2. L’évolution du système de garantie collective

1.2.1. De l’usage de la force par le Conseil de sécurité à la technique de l’invitation

1.2.2. Le développement des actions coercitives armées

2. L’usage de la coercition économique

2.1. Les embargos

2.2. Le gel des comptes et avoirs bancaires

2.3. Les interdictions de voyager

3. Le Conseil de sécurité : policier ou garant de la légalité internationale ?

3.1. Le schéma originel : le Conseil de sécurité comme simple policier

3.1.1. Les motifs originels de l’intervention du Conseil de sécurité

3.1.2. L’objet originel des mesures de coercition du Conseil de sécurité

3.2. La violation du droit international comme menace à la paix

3.3. Les appels du Conseil de sécurité à la cessation d’un fait internationalement illicite

3.4. Les appels du Conseil de sécurité au respect du droit international

3.5. Les appels du Conseil de sécurité au retour à la légalité

3.5. Le recours à la justice pénale comme outil de police

3.7. Les invalidations du Conseil de sécurité et la non-reconnaissance

J’aime ça :

Droits africains et droit international

1. L’usage de la coercition armée

1.1. Le schéma originel de la Charte des Nations Unies

1.1.1. La renonciation par les Etats à utiliser la force armée

1.1.2. La responsabilité principale du Conseil de sécurité et le chapitre VII de la Charte des Nations Unies

1.1.3. L’exercice du droit de légitime défense

1.1.3.1. Conditions de recours au droit de légitime défense

1.1.3.1.1. La conception originelle

1.1.3.1.2. Les tentatives d’extension des conditions d’exercice de la légitime défense

1.1.3.1.2.1.1. La question des légitimes défense « préventive » et « préemptive »

1.1.3.1.2.2. La question de la légitime défense contre des attaques non étatiques

1.1.3.2. Encadrement de l’exercice de la légitime défense

1.2. L’évolution du système de garantie collective

1.2.1. De l’usage de la force par le Conseil de sécurité à la technique de l’invitation

1.2.2. Le développement des actions coercitives armées

2. L’usage de la coercition économique

2.1. Les embargos

2.2. Le gel des comptes et avoirs bancaires

2.3. Les interdictions de voyager

3. Le Conseil de sécurité : policier ou garant de la légalité internationale ?

3.1. Le schéma originel : le Conseil de sécurité comme simple policier

3.1.1. Les motifs originels de l’intervention du Conseil de sécurité

3.1.2. L’objet originel des mesures de coercition du Conseil de sécurité

3.2. La violation du droit international comme menace à la paix

3.3. Les appels du Conseil de sécurité à la cessation d’un fait internationalement illicite

3.4. Les appels du Conseil de sécurité au respect du droit international

3.5. Les appels du Conseil de sécurité au retour à la légalité

3.5. Le recours à la justice pénale comme outil de police

3.7. Les invalidations du Conseil de sécurité et la non-reconnaissance

Partager :

J’aime ça :